II SA/Wr 138/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody D. z dnia 4 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adw. P. K. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100). Zaskarżonym postanowieniem, Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Ś. z dnia 19 września 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania M. W. z miejsca pobytu stałego. Organ wyjaśnił, że w dniu 28 maja 2004 r. Prezydent Ś. wydał decyzję o wymeldowaniu M. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu pod adresem: R. [...] w Ś.. W dniu 31 lipca 2014 r. M. W. przebywający w Areszcie Śledczym w Ś., przekazał do nadania swój wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wymeldowania go z ww. lokalu wskazując, że decyzja o wymeldowaniu wydana została bez jego udziału. Wniosek ten skierowany został do Wojewody, który przekazał go do rozpatrzenia Prezydentowi Ś. jako organowi właściwemu. Prezydent Ś. postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie wskazując, że podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. W. podniósł, że nigdy dobrowolnie nie opuścił przedmiotowego lokalu jak też, nikt nigdy nie zawiadomił go o toczącym się postępowaniu w sprawie wymeldowania. Prezydent Ś. podjął decyzję o wymeldowaniu na podstawie nieprawdziwych ustaleń, dlatego konieczna jest ponowna weryfikacja dowodów zebranych w sprawie i wznowienie postępowania, tak aby skarżący mógł się w nim wypowiedzieć. Wojewoda D. nie uwzględnił powyższego zażalenia. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wskazał na następujące okoliczności: W podaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 maja 2004 r. M. W. nie wskazał wprost, kiedy dowiedział się o wydanej decyzji, jednak – jak sam podał – zwracał się wcześniej pismem o jej doręczenie, oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 lipca 2008 r. M. W. występując o wydanie nowego dowodu osobistego nie wypełni rubryki dotyczącej adresu zameldowania, co - zdaniem organu - świadczy o tym, że już wówczas posiadał wiedzę o fakcie wymeldowania go z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu. W dniu 22 lutego 2010 r. M. W. wystąpił do Urzędu Miejskiego w Ś. o "przesłanie uzasadnienia decyzji o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego". Pismem z dnia 2 kwietnia 2010 r., organ gminy wyjaśnił mu powody wydania decyzji o wymeldowaniu. Informacje tę skarżący otrzymał, co potwierdził w piśmie z dnia 15 kwietnia 2010 r. skierowanym do organu gminy, w którym odniósł się do ustaleń dokonanych w toku postępowania o wymeldowanie. W dniu 5 listopada 2012r. – zgodnie z datą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki - wnioskodawca otrzymał natomiast potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji o wymeldowaniu z dnia 28 maja 2004 r. Natomiast w dniu 9 listopada 2012 r. do organu gminy wpłynął jego wniosek o "przywrócenie terminu odwoławczego" od ww. decyzji. W wyniku jego rozpatrzenia, Wojewoda D. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 28 maja 2004 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca posiadał wiedzę o wydaniu przedmiotowej decyzji, co najmniej, już w dniu 22 lipca 2008 r. (przy składaniu wniosku o wydanie dowodu osobistego), natomiast wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją nadał dopiero w dniu 31 lipca 2014 r. W takiej sytuacji doszło do uchybienia ustawowego terminu zakreślonego w k.p.a. dla wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, przy czym w przypadku, gdy strona z własnej winy nie brała udziału w postępowania, miesięczny termin do wniesienia podania biegnie od dnia w którym dowiedziała się o decyzji. Wniesienie podania z uchybieniem terminu uniemożliwia zaś wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając w niej, że rozstrzygając sprawę, organ skupił się tylko na uchybieniu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania a pominął, inne istotne dla sprawy okoliczności i nieprawidłowości, które wymienił w swoim wniosku – w szczególności brak jego udziału w postępowaniu zmierzającym do wymeldowania. Takie postępowanie w przekonaniu skarżącego było całkowicie nielegalne, dlatego wnosi o zweryfikowanie wydanych w wyniku tego postępowania decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2015 r. skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy obejmujące zwolnienie z kosztów sądowych oraz przyznanie adwokata. Podczas rozprawy w dniu 16 lipca 2015 r. działający z urzędu pełnomocnik poparł skargę i w jej uzupełnieniu zarzucił, że organy powinny były rozważyć, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania z urzędu a nie ograniczać się tylko do rozpatrzenia wniosku strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej u.p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, a więc, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić należy, że w świetle regulacji zawartej w art. 145 § 1 u.p.p.s.a., nie kwalifikuje do uchylenia zaskarżonego aktu każde naruszenie prawa procesowego czy też materialnego, lecz tylko takie naruszenie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga jednakże, że instytucja wznowienia postępowania stanowi wyjątek od sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym, korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w wypadkach i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa powszechnie przyjmowany jest pogląd, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W interesującym nas, pierwszym – wstępnym - etapie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji bada, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub też o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko, w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa lub art. 145a § 2 a w zakresie żądania wznowienia postępowania opartego na przesłance naruszenia równego traktowania w terminie określonym w art. 145b § 2 a nie ma podstaw do jego przywrócenia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 575). Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1008/13, LEX nr 1468414). W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że skarżący, w sposób wyraźny domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Ś. z dnia 28 maja 2004 r. o wymeldowaniu go z miejsca pobytu stałego, wskazując na brak swojego udziału w tym postępowaniu i nie doręczenie mu de facto tej decyzji. Tym samym, przyjąć należało, że skarżący domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe obliguje do stwierdzenia, że aczkolwiek wznowienie postępowania – zgodnie z art. 147 k.p.a. - może nastąpić na wniosek jak i z urzędu, to jednak wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dopuszczalne jest tylko na zasadzie skargowości – jedynie na wniosek strony. Organ nie może zatem, ze względu na wskazaną wyżej przyczynę, wznowić postępowania z urzędu. W konsekwencji stwierdzić należy, że wobec wyraźnego i jednoznacznego sformułowania żądania przez skarżącego, organy prowadzące postępowanie, żądaniem tym były związane. Godzi się zatem przypomnieć, że według art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei, art. 148 § 1 Kpa stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zaś jego § 2 normuje, że – termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Już tylko wykładnia gramatyczna przywołanego przepisu wskazuje, że dla oceny spełniania przesłanek czasowych do wniesienia podania – w świetle art. 148 § 2 k.p.a. - ważna jest data, w której strona powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Taki podgląd prezentowany jest również w judykaturze a skład orzekający w niniejszej sprawie podziela go w całości. I tak, w wyroku z dnia 3 lutego 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę "W art. 148 § 2 k.p.a. mowa jest o powzięciu wiadomości o istnieniu decyzji, a nie o doręczeniu decyzji" (sygn. akt I SA/769/97), zaś w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. /I SA/570/95, ONSA z 1997, Nr 2, poz. 100/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że: "W świetle art. 148 § 2 k.p.a. bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena wiarygodności lub prawidłowości decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest jedynie to aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu". Wiadomość ta nie musi przy tym pochodzić od organu który decyzję wydał, ale z każdego innego źródła, ważne jest aby wskazywała treść rozstrzygnięcia w sprawie /tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136/. Z kolei w wyroku z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 247/13, w którym Sąd ten stwierdził, że "okoliczności dowiedzenia się o decyzji, istotnej z punktu widzenia zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania, nie można łączyć ze zdolnością strony do czynności prawnych. Dowiedzenie się nie jest wszak typowym elementem działań procesowych. Dowiedzenie się oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia, jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy". W wyroku tym Sąd wyjaśnił także, że "chodzi tu o powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, a niekoniecznie o zapoznanie się z jej treścią". Organy są obowiązane są z urzędu badać zachowanie terminu z art. 148 § 2 k.p.a., bowiem ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, mimo jego uchybienia stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1995 r. SA/Wr 1164/95 przytoczony przez B.Adamiak, [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 601-602). Judykatura jest zgodna co do tego, że w przypadku niezachowania terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest niedopuszczalne w odniesieniu do tych przesłanek, które pozwalają na wznowienie postępowania tylko na wniosek strony, a taki przypadek zachodzi właśnie, między innymi, gdy podstawę wznowienia postępowania ma stanowić art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie, zachowanie terminu musi być udowodnione przez samego zainteresowanego, natomiast organ swobodnie ocenia przedstawione w tej mierze dowody, dając wyraz swojej ocenie w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania lub decyzji odmawiającej wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu. Może zatem przyjąć oświadczenie złożone przez stronę, dając wiarę jej wyjaśnieniom. Gdyby jednak uznał uzyskane materiały za niewystarczające lub niewiarygodne może przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia czy termin został zachowany. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, prawidłowym jest wydanie - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.- postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej opisanej na wstępie decyzją z 2004 r. Mając na względzie dokumentację zgromadzoną w aktach administracyjnych, stwierdzić należy, że skarżący bezspornie wiedzę o wydanej decyzji posiadał w dniu 22 lutego 2010 r. kiedy to wystąpił do Urzędu Miejskiego w Ś. o "przesłanie uzasadnienia decyzji o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego". Co więcej, w dniu 5 listopada 2012 r. – zgodnie z datą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - doręczona mu została, potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji o wymeldowaniu z dnia 28 maja 2004 r. a w dniu 9 listopada 2012 r. do organu gminy wpłynął jego wniosek o "przywrócenie terminu odwoławczego" od ww. decyzji. Przedstawione wyżej okoliczności faktyczne wskazują, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 28 maja 2004 r. o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego, przekazany do nadania w dniu 31 lipca 2014 r., złożony został z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Strona wiedzę o przedmiotowej decyzji, bezsprzecznie posiadała już w 2010 r, dysponując już wówczas, wystarczającymi informacjami dla sporządzenia podania o wznowienie postępowania. Trzeba przy tym zauważyć, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem niesformalizowanym i nie wymaga od strony spełniania jakiś szczególnych warunków przy sporządzeniu podania. Dla samego uruchomienia wznowienia postępowania, z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie była więc konieczna dokładna znajomość treści kwestionowanej decyzji, lecz wystarczyła wiedza, że decyzja taka została wydana, przez jaki organ i czego dotyczyła. W świetle powyższych rozważań nie można organom postawić skutecznie zarzutu podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia i skupienia się tylko na kwestiach formalnych związanych z brakiem dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jak już to wcześniej wyjaśniono, pominięcie przez organy faktu uchybienia tego terminu i wznowienie postępowania, prowadziłoby do daleko idących konsekwencji, obciążających akt administracyjny wydany w wyniku takiego wznowienia postępowania sankcją nieważności. Skoro zatem skarżący jako podstawę wznowienia postępowania wskazał tylko okoliczności nie brania udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 28 maja 2004 r., to organ nie był zobligowany do odnoszenia się do innych przesłanek wznowienia postępowania – tym bardziej, jeżeli nie dostrzegł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nie ma bowiem obowiązku wszczynania postępowania w każdej sprawie zakończonej decyzją ostateczną ale wówczas, gdy istnieją przyczyny wznowienia postępowania /tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2002r., II SA 2791/00 http://orzeczeńia,nsa.gov.pl /. Sąd nie podzielił też twierdzeń pełnomocnika skarżącego, że organy naruszyły prawo w stopniu istotnym, gdyż nie rozważały podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Podkreślić wypada, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem strony. Przedmiotem badania organu mógł więc być tylko sam wniosek, a nie całokształt sytuacji faktycznej i prawnej strony. Nadto, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, wobec stwierdzenia uchybienia terminowi dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ nie mógł badać merytorycznych podstaw wznowieniowych. Sumując powyższe rozważania, stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie, wbrew zarzutom skargi, nie narusza prawa. Skoro zaś podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy u.p.p.s.a. Orzeczenie w punkcie II wyroku w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika uzasadnia art. 250 u.p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).