II SA/Wr 1525/03

Dnia 16 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie: Asesor WSA Marta Semiczek ( sprawozdawca) Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 roku sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 15 maja 2003 r. Nr IX/176/03 w przedmiocie zmiany uchwały Nr L/1744/02 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław; I. Stwierdza nieważność § l pkt. 4 uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 15 maja 2003 r. Nr IX/176/03 w sprawie zmiany uchwały Nr L/1744/02 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław. Uzasadnienie. W założonej skardze Wojewoda Dolnośląski wnosi o stwierdzenie nieważności § l pkt. 4 uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 15 maja 2003 r. Nr 1X7176/03 w sprawie zmiany uchwały Nr L/1744/02 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław. Wojewoda Dolnośląski zarzucał, że uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, póz. 733 z późn. zm.). Wskazał mianowicie, że w § l pkt. 4 Rada Miejska dodała do zmienianej uchwały § 14 ust. 3 o następującym brzmieniu: "...Umowa najmu z osobami, o których mowa w ust. 2 pkt. l, zawierana jest na czas trwania stosunku pracy lub pełnienia funkcji...". W ust. 2 pkt. l mowa jest o osobach, z którym umowa najmu lokalu jest zawierana ze względu na charakter wykonywanej pracy lub pełnioną funkcję. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że ustawa w art. 20 ust. 2 i 3 stanowi, iż lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali, o których mowa w ust. 3, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony (ust. 3), a rada gminy może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy (ust. 4). Zdaniem Wojewody z przepisów tych wynika, że tylko lokale socjalne oraz lokale wynajmowane na czas trwania stosunku pracy mogą być wynajmowane na czas oznaczony. Pozostałe lokale wynajmowane mogą być wyłącznie na czas nieoznaczony. Zatem rada gminy nie może postanowić, że lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego może być wynajęty na czas oznaczony również w innych przypadkach niż wynikających z ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Wrocławia wniósł o jej oddalenie wywodząc, że pogląd wyrażany przez skarżącego nie uwzględnia zmian w stanie prawnym dotyczącym zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wprowadzonych ustawą z dnia 9 maja 2003 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 113, poz. 1069). W art. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) - znowelizowanym i obowiązującym od dnia 15 lipca 2003 r. - zniesiony został obowiązek zawierania umów najmu na czas nieoznaczony. Obecnie umowa o odpłatne używanie lokalu może być zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony, przy czym co do lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy dopuszczono zawieranie umów na czas oznaczony na żądanie lokatora, zachowując dotychczasowe umowy na czas oznaczony dotyczące lokali socjalnych i lokali związanych ze stosunkiem pracy. Oznacza to zdaniem Prezydenta, że twierdzenie Wojewody Dolnośląskiego o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa jest błędne, gdyż oparte jest na przyjęciu istnienia ustawowego, bezwzględnego zakazu zawierania przez gminy umów na czas oznaczony, podczas, gdy taki zakaz nie istnieje. Ponadto Prezydent Miasta zarzucił, że skarga wniesiona jest przedwcześnie, to jest przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 5 sierpnia 2003 r., a więc po upływie 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (Nr 109, poz. 2035, wydanym w dniu 22 lipca 2003 r.) zaś skarga została wniesiona 10 lipca 2003 roku. Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie w sprawie do tego dnia nie zostało zakończone. Wobec tego - zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U 153 poz 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153 poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt.7 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, wyrażającej się – między innymi - w rozpoznawaniu skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę legalności zaskarżonego aktu, a więc ocenę jego zgodności z prawem. Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu samorządu gminnego są określone w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591ze zmianami), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Prezydent Miasta Wrocławia nie polemizuje w istocie z wyrażonym w skardze poglądem, iż uchwała, w chwili jej podejmowania nie była zgodna z prawem, wskazując jedynie na zmiany w stanie prawnym, jakie jego zdaniem zaszły pomiędzy dniem podjęcia uchwały, a dniem wejścia jej w życie. Jednakże w ocenie Sądu zmiany te nie dotyczą materii objętej sporem w niniejszej sprawie. Istota sporu zasadza się, bowiem na ocenie, czy dopuszczalne było rozszerzenie kategorii osób, z którymi umowę zawiera się na czas określony, na osoby, z którymi umowę zawarto na czas pełnienia funkcji. Art. 5 ust 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. (Dz. U. z dnia 10 lipca 2001 r.), w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały, miał następujące brzmienie "Umowa o odpłatne używanie lokalu, z wyjątkiem lokalu socjalnego, może być zawarta na czas nieoznaczony lub na czas oznaczony nie krótszy niż 3 lata." W dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały przepis ten na mocy ustawy z dnia 9 maja 2003 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z dnia 30 czerwca 2003 r.) uzyskał następujące brzmienie: "1. Umowa o odpłatne używanie lokalu może być zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony." Dodano również ust. 2, stanowiący, iż "Umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba, że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator". Zmiana ta – wbrew stanowisku Gminy - nie uchylała w stosunku do gmin zakazu zawierania umów na czas określony. Regulacja art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego dotyczy, bowiem wszelkich lokali, niezależnie od tego, kto jest ich właścicielem. W stosunku natomiast do lokali stanowiących własność gmin ustawa ta zawiera regulację szczególną, zawartą rozdziale 3 ustawy i w art. 5 ust. 2 – w brzmieniu obowiązującym po zmianie. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy, który zachował niezmienione brzmienie, lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali, o których mowa w ust. 3, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony. Przepis ust. 3 art. 20 pozwala na wydzielenie w zasobie mieszkaniowym lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. Ten przepis – jako przepis szczególny - w sposób odrębny od regulacji art. 5 ust 1 ogranicza możliwość zawierania przez gminę umów na czas określony do dwóch kategorii lokali: lokali socjalnych oraz lokali wynajmowanych na czas trwania stosunku pracy. Z przepisem tym koresponduje wprowadzony wspomnianą nowelą ust 2 art. 5 ustawy, zawierający takie samo ograniczenie co do wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy i ograniczając swobodę zawierania umów w stosunku do jednostek samorządowych. Przepis ten wprowadza wprawdzie możliwość zgłoszenia przez lokatora zawarcia umowy na czas oznaczony, nie oznacza to jednak, że – w braku takiego żądania- gmina może narzucać zawarcie umowy na czas oznaczony w jakimkolwiek innym przypadku, aniżeli określony w art. 20 ust 2 i 3 ustawy. Reasumując - zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i w dacie jej wejścia w życie uchwała dotycząca zasad gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym nie mogła rozszerzać listy lokali wynajmowanych na czas oznaczony, ponad listę wynikającą z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w tym również o lokale socjalne i wynajmowane na czas trwania stosunku pracy. Ponieważ zaskarżona uchwała stanowiła, że na czas oznaczony wynajmuje się lokale wynajmowane " na czas pełnienia funkcji", w więc niewymienione w art. 5 ust 2, ani w art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – uchwała ta w tym zakresie jest sprzeczna z prawem. Tym samym zaskarżona uchwała jest nieważna. Nie można uwzględnić podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu przedwczesności skargi. Organ nadzoru nie skorzystał w tym wypadku z uprawnienia przewidzianego w 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) lecz z uprawnienia przewidzianego w art. 93 ust. 1. Skorzystał bowiem z prawa wniesienia skargi do sądu. Ponieważ skarga wniesiona została po rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 z 1995 r., poz. 368 ze zmn.) dopuszczalność skargi należy oceniać na podstawie tej ustawy. W świetle przepisu art. 35 ust. 1 tej ustawy termin do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosił 30 dni. Początek biegu terminu 30-dniowego do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym trybie rozpoczynał się po upływie ostatniego dnia 30 –dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. (postanow. NSA z dnia 27 września 2001 r. II SA/Wr 2525/00 - OSS 2002/2/48). "Trzydziestodniowy termin określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - w przypadku skargi w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru." (postanow. NSA z dnia 27 września 2002 III SA 1361/02 -ONSA 2003 Nr 4 poz.136). Żaden przepis nie uzależniał natomiast prawa do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządowego od daty wejścia w tej uchwały. Co więcej – w świetle cytowanego orzecznictwa skarga wniesiona po dacie wejścia jej życie, byłaby spóźniona. Stwierdzone istotne naruszenie prawa daje podstawę do uznania, że zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą nieważności (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.