II SA/Wr 153/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa K. "R." sp. z o.o. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z tytułu zaniechania wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli obiektu i sporządzeniu ekspertyzy stanu technicznego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. nakazał skarżącej spółce z o.o. przeprowadzenie kontroli kolumnady na W.P. (art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b.) i sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu w celu ustalenia, czy występują zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz zdrowia i życia ludzi, a ponadto dokonania oceny konieczności wyłączenia obiektu z użytkowania, a w końcu wskazania wymaganego zakresu robót budowlanych. W uzasadnieniu przytoczono ustalenia wynikające z dowodu z oględzin z dnia 17 lipca 2014 r. dowodzące złego stanu technicznego kolumnady. W następnym czasie skarżący był wielokrotnie bezskutecznie wzywany do dostarczenia protokołu z kontroli obiektu. Stan obiektu stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W piśmie do organu z dnia 11 maja 2015 r. skarżący twierdził, że od 2012 r. planuje remont obiektu, na razie wykonał zabezpieczenia przy pomocy siatek ochronnych i daszków oraz zapewnił o woli szybkiego wykonania nakazu. Upomnieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. organ wezwał skarżącego do wykonania nakazu pod rygorem wszczęcia egzekucji (art. 15 § 1 p.e.a.) oraz poinformował o wchodzących w rachubę środkach egzekucyjnych. Upomnienie doręczono skarżącemu w dniu 22.06.2015 r. W dniu 1 lipca 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie nakładające na skarżącego na podstawie art. 119, 120 § 1, 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 p.e.a. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 15.000 zł, wzywając zobowiązanego do wykonania obowiązku w terminie 30 dni. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja stała się ostateczna w dniu 8.04.2015 r. i nie została wykonana pomimo upomnienia. Powołując art. 6, art. 7 § 2, art. 119, art. 125 i art. 126 p.e.a. organ wyjaśnił, że grzywna stanowi środek o charakterze przymuszającym, stanowi formę nacisku mającą na celu zmuszenie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania, przy czym w razie wykonania obowiązku po nałożeniu grzywny, grzywna podlega umorzeniu, gdyby zaś została wcześniej zapłacona to może zostać zwrócona w wysokości 75% lub w całości. Grzywna wymuszająca wykonanie obowiązku wynikającego z prawa budowlanego jest według art. 121 § 4 p.e.a. jednorazowa. W ocenie organu drugi z możliwych do stosowania środków w postaci wykonania zastępczego byłby bardziej uciążliwy, uzasadniając ten pogląd. Celowe było zatem nałożenie grzywny. Zgodnie z art. 121 § 2 p.e.a. jej wysokość nie mogła przekraczać kwoty 50.000 zł. Według organu orzeczona grzywna będzie skuteczna, bowiem jest stosunkowo wysoka i przekracza koszty wykonania obowiązku. Dla zobowiązanego nieopłacalne będzie narażenie się na ściągnięcie grzywny i poniesienie kosztów wykonania zastępczego. Powinno to skłonić go do szybkiego wykonania nakazu. Przy określaniu wysokości grzywny należało uwzględnić długość okresu zaniechania wykonania obowiązku i jednorazowości grzywny. Sytuacja majątkowa i możliwości finansowe zobowiązanego nie mają tutaj znaczenia (wyrok II OSK 1822/10), zaś liczą się celowość i skuteczność środka, nie zaś interes zobowiązanego (wyroki I OSK 1169/09, II OSK 235/09 i 1642/06). Stan obiektu może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Wykonanie obowiązku nie jest skomplikowane lub czasochłonne i powinno nastąpić w wyznaczonym dodatkowo terminie. W "odwołaniu" skarżący zarzucił, że pismem z dnia 28 czerwca 2015 r. które wpłynęło do organu w dniu 6.07.2015 r. zawiadomił o częściowym wykonaniu obowiązku, dołączając kserokopię Książki Obiektu Budowlanego oraz dokumentację przeglądu instalacji elektrycznej i piorunowej, protokoły pomiarów, a także podjął działania w celu wykonania ekspertyzy. Obiekt nie stwarza zagrożeń, bowiem został zabezpieczony. Skarżący już wydał na wykonanie decyzji 5.500 zł, zaś ekspertyza będzie kosztowała 11.000 zł. Karanie spółki grzywną w kwocie 15.000 zł jest zbyt surowe. Sytuacja finansowa spółki jest słaba. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż nałożone obowiązki zostały w przeważającej części niewykonane. Po wydaniu postanowienia pierwszej instancji zobowiązany dostarczył jedynie protokoły dotyczące instalacji elektrycznej. Nie ma protokołów stanu technicznego i przydatności obiektu do użytkowania oraz estetyki obiektu i jego otoczenia. Kserokopia książki obiektu budowlanego nie zastępuje wymaganych protokołów. W książce tej zresztą nie odnotowano przeprowadzenia wymaganej w decyzji kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b. Określenie wysokości grzywny pozostawione jest uznaniu organu egzekucyjnego, gdyż w ustawie zakreślono jedynie jej górną granicę. Uznanie nie oznacza dowolności, bowiem konkretna grzywna powinna zostać uzasadniona według zasady racjonalnego działania z art. 7 § 2 p.e.a., czyli oznaczać dolegliwość niezbędną do realizacji obowiązku. W stanie faktycznym nin. sprawy grzywna w kwocie wymierzonej jest uzasadniona. Należało uwzględnić charakter niewykonanego pomimo upomnienia obowiązku. Obowiązek ten wynika z mocy prawa. Zaniedbanie obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu skutkującą stanem zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zabezpieczenie obiektu nie likwiduje tych zagrożeń. Kwota grzywny jest znaczna, to jednak istotnie odbiega od ustawowej granicy. Grzywna ma skutecznie mobilizować stronę do wykonania obowiązku, jest wymierzona jednorazowo i powinna być uciążliwa. Podlega umorzeniu w przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku, więc jedynie od strony zależy, na ile nałożona grzywna wpłynie na jej sytuację finansową. W skardze do sądu administracyjnego skarżący działający przez zawodowego pełnomocnika zarzucił naruszenie art. 6 § 1 w związku z art. 121 § 2 p.e.a. Według pełnomocnika dolna granica grzywny wynosi 10.000 zł. Grzywna została wymierzona pochopnie w wysokości rażąco nadmiernej. Spółka gromadzi środki na remont obiektu. Dotychczasowe nakłady z winy Gminy W. okazały się bezcelowe. Obowiązki zostały w części wykonane. Sens art. 121 § 2 p.e.a. uniemożliwia stosowanie grzywny, gdy dłużnik nie jest w stanie wykonać zobowiązania w całości. Stosowanie grzywny jest przeciwskuteczne skoro spółka wykazała, że jest w stanie wykonać zobowiązanie jedynie częściowo. Stosowanie to prowadzi do zanegowania celu przepisów i jest ich stosowaniem w sposób niewłaściwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek z zakresu prawa karnego, który według ETPC nie może być stosowany przez administrację, a w każdym razie bez kontroli sądowej w procedurze normalnej nie zaś ograniczonej do kontroli legalności. Uwzględnienie tego zarzutu uzasadnia uchylenie zaskarżonych postępowań, gdyż postępowanie egzekucyjne powinno ulec umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz środkiem przymuszającym, o czym świadczy treść art. 125 i art. 126 p.e.a. (patrz wyrok OSK 1148/04, J. Radwanowicz-Waszczewska w komentarzu do art. 121 p.e.a. część 2.1). Nie ma charakteru represyjnego i nie jest wymierzana z powodu czynu sprawcy, lecz wobec zaniechania przez zobowiązanego dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego decyzją i ma na celu nakłonienie go przez dolegliwość finansową do tego wykonania. Grzywna ta nie zalicza się do administracyjnych kar pieniężnych (na ich temat patrz wyrok SK 6/12). Wysokość grzywny określana jest przez organ uznaniowo według zasady skuteczności i celowości. Grzywna ma zapewnić efektywność egzekucji, ale też nie powinna być nadmierna, zatem powinna być zgodna ponadto z zasadą racjonalnego działania i niezbędności (zasady z art. 7 § 2 i 3 p.e.a.). Jej stosowanie ustaje lub zostaje odwrócone w przypadku wykonania obowiązku. Bezzasadny był zatem dodatkowy wywód skarżącego na rozprawie. W ocenie Sądu organ prawidłowo uzasadnił rozmiar orzeczonej grzywny (art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a., art. 124 § 2 k.p.a.). Skarżący uchyla się od wykonania obowiązku ustawowego, do czego dodatkowo miała nakłonić go decyzja. Obowiązki dotyczą zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia poprzez utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Obowiązki mające prowadzić do wyeliminowania poważnych zagrożeń zostały wykonane w niewielkiej części. Skarżący sam przyznał, że obiekt wymaga remontu co najmniej od 2012 r., gdyż nie zapewnia bezpieczeństwa dla użytkowników. Skarżącemu pozostawiono wybór pomiędzy uiszczeniem grzywny w wysokości 15.000 zł lub poniesieniem takiego samego, jak sam twierdzi, wydatku na wykonanie nakazu. Skarżący to przedsiębiorca, zatem podmiot profesjonalny i działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie wykazał prawdziwości twierdzeń przytoczonych w odwołaniu, poza twierdzeniem o wykonaniu obowiązku w nieznacznej części. W skardze przedstawił nowe okoliczności faktyczne gołosłowne, bez próby ich wykazania. W aktach sprawy nie było żadnych ustaleń na temat kondycji finansowej spółki. W orzecznictwie sądowym i komentarzach podkreśla się zresztą brak znaczenia sytuacji finansowej zobowiązanego dla oceny rozmiaru grzywny bądź znaczenie znikome, w przypadku osób fizycznych. Grzywna wymierzana jednorazowo powinna być na tyle dolegliwa, aby przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku z obawy przed jej wyegzekwowaniem w przeciwnym wypadku. Nie jest prawdą, że ustawa określa dolną granicę grzywny, jak twierdzi adwokat, co jednak nie miało znaczenia, skoro organ trafnie argumentował o jej wymierzeniu w dolnych granicach ustawowego wymiaru. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.8.06.2016 r.