II SA/Wr 159/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr IF-O.7840.79.2020.KMB-1 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego: oddala skargę w całości. Decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego Nr 4336/2019 z dnia 20 grudnia 2019 r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono spółce O. S. A. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] i [...] w R., gm. D. Z akt administracyjnych wynika, że dnia 13 września 2019 r. do kancelarii Starostwa Powiatowego we Wrocławiu wpłynął wniosek spółki O. S.A., reprezentowanej przez N. S., o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego nr [...] ([...]) o nazwie: W. (R.), składającego się z wieży telekomunikacyjnej, instalacji zasilającej, ramy do posadowienia urządzeń technologicznych, ogrodzenia w miejscowości R., gm. D. na działkach nr [...] i [...], obręb [...] R., jednostka ewidencyjna [...] D. Pismem z dnia 3 października 2019 r. wezwano inwestora do jednoznacznego sprecyzowania nazwy i rodzaju planowanej inwestycji (projektowanego obiektu telekomunikacyjnego) oraz określenie jego kategorii budowlanej. Pismem z dnia 9 października 2019 r. inwestor wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci O. S.A. nr [...] ([...]). Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania (pismem z dnia 25 października 2019 r.), organ pierwszej instancji postanowieniem Nr 1992/2019 z dnia 18 listopada 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych naruszeń, tj. braku potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej oraz braku aktualnego zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby zawodowej. Pismem, złożonym do organu 5 grudnia 2019 r., inwestor przedłożył żądane dokumenty. Decyzję tę doręczono pełnomocniczce strony odwołującej się dnia 27 stycznia 2020 r., a dnia 10 lutego 2020 r. - a więc z dochowaniem czternastodniowego terminu ustawowego, nadano w placówce wyznaczonego operatora pocztowego (Poczty Polskiej) odwołanie M. D., reprezentowanej przez r. pr. A. T., do Wojewody Dolnośląskiego. W odwołaniu zarzucono decyzji naruszenie: 1) art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw poprzez stosowanie przepisów niewłaściwych dla rozpoznania sprawy; 2) przepisów regulujących wpływ utwardzenia terenu na stosunki wodnoprawne oraz odprowadzenie wód opadowych z terenu projektowanej stacji; 3) nieuwzględnienia wymagań dotyczących właściwego dostępu do drogi publicznej oraz dojazdu do stacji; 4) art. 107 § 1 i § 3 kp.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w sformułowaniu lakonicznego uzasadnienia decyzji, sprowadzającego się w istocie do oznajmienia zgodności projektu z prawem, a w konsekwencji brak sporządzenia tegoż uzasadnienia (faktycznego i prawnego), co uniemożliwienie w istocie jakąkolwiek weryfikację wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia; 5) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w lakonicznym odniesieniu się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (bez jednoczesnej dogłębnej analizy wszystkich jego postanowień istotnych z punktu widzenia podjęcia rozstrzygnięcia), a tym samym braku należytego sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, jak również z wymaganiami ochrony środowiska; 6) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez brak należytego przeanalizowania istotnych okoliczności mających wpływ na zakwalifikowanie inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a w konsekwencji brak dokonania należytej i wnikliwej oceny faktycznego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza w kontekście zmiany Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, na podstawie której Wójt Gminy D. odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej; 7) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie i tym samym dokonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko jedynie w oparciu o moce emitowane przez każdą z poszczególnych anten masztu telefonii bezprzewodowej, podczas gdy prawidłowa i rzetelna ocena wpływu inwestycji na środowisko wymaga rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, a zatem ich kumulatywnego oddziaływania; 8) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8 kp.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) w związku z odwołaniem M. D., reprezentowanej przez r. pr. A. T., od opisanej decyzji Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie posiadanych akt sprawy oraz w oparciu o przepisy obowiązującego prawa organ odwoławczy stwierdził, na wstępie, że w dniu 19 września 2020 r. weszła wżycie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Przepis art. 25 tej ustawy głosi, że do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art 1 [ustawy Prawo budowlane] stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym do niniejszej sprawy stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 zpóźn. zm., aktualnym na dzień złożenia wniosku, tj. 13 września 2019 r. Decyzja administracyjna jest jednostkowym aktem administracyjnym, wydanym na podstawie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego: ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując, prawo materialne określa przedmiot, którego decyzja dotyczy (w niniejszym przypadku: roboty budowlane, którymi zajmuje się ustawa Prawo budowlane). Natomiast ustawa Kodeks postępowania administracyjnego określa procedurę i wymogi formalne, jakie muszą być spełnione przez podmioty, uczestniczące w postępowaniu administracyjnym, zakończeniem którego jest wydanie decyzji administracyjnej. W myśl art. 127 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że rozpatrzone może być jedynie odwołanie, które pochodzi od strony postępowania. W przypadku, gdy z odwołaniem występuje osoba (lub inny podmiot) nieposiadająca statusu strony postępowania, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania (por. przepis art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). Równocześnie jednak, jeśli status odwołującego się nie jest oczywisty i wymaga przeprowadzenia czynności wyjaśniających, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych (braku strony postępowania). Stroną postępowania administracyjnego, w myśl przepisu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa. Przepis ten jest doprecyzowany w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jak wynika z powyższego, kluczowym dla ustalenia stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest określenie obszaru oddziaływania danej inwestycji. Z cytowanej definicji wynika zaś, że określenie obszaru oddziaływania następuje każdorazowo dla danej inwestycji, przy czym należy wziąć pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy do obowiązków projektanta, zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 20 ust. 1 pkt lc ustawy Prawo budowlane. W projekcie budowlanym uznano, że należy przyjąć, iż obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (projekt budowlany, str. 37-38). Jako główny czynnik tego oddziaływania wzięto pod uwagę promieniowanie o gęstości mocy nie mniejszej niż 0,1 W/m2 oraz przebieg osi głównych wiązek promieniowania anten (EIRP), wyznaczanych na potrzeby określenia potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Wielkość 0,1 W/m2 to graniczna wartość promieniowania elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności, określona rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Projektant zaznaczył, że wziął pod uwagę ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi R., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. ( Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 80, poz. [...], zwanego dalej obowiązującym planem miejscowym lub planem), zawarte w § 4 ust. 8 pkt 4. Jak wynika z akt sprawy oraz rozdzielnika kwestionowanej decyzji Nr 4336/2019 z dnia 20 grudnia 2019 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego za strony postępowania uznał podmioty, posiadające tytuł prawny do wskazanych przez projektanta działek. Odwołująca się M. D. jest właścicielką działki nr [...], usytuowanej na północ od terenu inwestycji. Działka nr [...] znajduje się na skraju obszaru oddziaływania promieniowania o gęstości mocy nie mniejszej niż 0,1 W/m2; osie EIRP w ogóle nie sięgają tej działki. Omawiana działka znajduje się na terenie RP[...]. Teren ten to, co do zasady, grunty orne (§ 4 ust. 8 pkt 1 planu) i wyklucza się na nim zabudowę zagrodową (§ 4 ust. 8 pkt 2 planu). Jednakże dopuszcza się zabudowę o wysokości nieprzekraczającej 10 m (§ 4 ust. 8 pkt 4 planu) w ramach dopuszczalnego przeznaczenia: obiektów pomocniczych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (§ 4 ust. 8 pkt 3 lit. b planu) lub obiektów związanych z oczyszczaniem ścieków (§ 4 ust. 8 pkt 3 lit. c planu). Obecnie działka jest niezabudowana. Zaliczając ją do obszaru oddziaływania planowanej inwestycji projektant zastosował rozwiązanie "bezpieczne", uwzględniające teoretyczne możliwości zagospodarowania działki. Rozważając kwestię obszaru oddziaływania należy zwrócić uwagę, że w trakcie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] i [...] w R., gm. D., zmienił się znacząco stan prawny, mający zasadnicze znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji telekomunikacyjnych. Ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) wprowadzono znaczące zmiany w pojęciach i wielkościach, istotnych dla przedsięwzięć telekomunikacyjnych. Po pierwsze, w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 z późn. zm.) zdefiniowano pojęcia miejsc dostępnych dla ludności w sposób następujący: są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (art. 124 ust. 2 tej ustawy). Oznacza to, że przy ustalaniu miejsc dostępnych dla ludności uwzględnia się jedynie stan istniejący zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, a nie potencjalny. Ponadto obecnie dopuszczalna gęstość promieniowania elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności jest zróżnicowana, zależna od parametrów tego pola i zawiera się w przedziale od 2 W/m2 do 10W/m2 (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z dnia 17 grudnia 2019 r., Dz.U. poz. 2448, które weszło w życie 1 stycznia 2020 r.). Organ zwróca uwagę, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nie wprowadziła przepisów przejściowych dla przedstawionych zmian. W myśl art.6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż organy administracji publicznej muszą działać zgodnie z normami (przepisami) prawa obowiązującego. W związku z tym mimo, iż kwestionowana decyzja zapadła winnym stanie prawnym, organ odwoławczy uwzględnić musi istniejący stan prawny. Jak wskazano wyżej, działka nr [...] znajduje się na skraju obszaru promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy nie mniejszej niż 0,1 W/m2 (projekt budowlany, str. 85). Obecnie graniczne poziomy pól elektromagnetycznych określone są w zależności od wielkości częstotliwości pola elektromagnetycznego i mogą osiągać wartości od 2 W/m2 do 10W/m2, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z dnia 17 grudnia 2019 r. Wielkości te są wielokrotnie większe niż dotychczasowa wielkość 0,1 W/m2: od 20 (dwudziestu) do 100 (stu) razy. Zważywszy, że gęstość mocy promieniowania elektromagnetycznego największe wartości osiąga przy źródle promieniowania, a potem gwałtowanie maleje, nie jest możliwe, aby obszary promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej wartości dopuszczalne (czyli nie mniejszej niż 2 W/m2 - 10 W/m2) sięgały działki nr [...]. Ponadto z rysunków, ukazujących oddziaływania anten w przekroju (w pionie; projekt budowlany str. 86-88) wynika, że oddziaływanie to rozpościera się na wysokościach znacznie przewyższających 10 m, tj. maksymalną, dopuszczalną wysokość zabudowy określoną obowiązującym planem miejscowym (o ile jest ona w ogóle dopuszczona). Jak wykazano powyżej, ograniczenie to obowiązuje i dla działki nr [...], należącej do odwołującej się. W tym stanie rzeczy należy uznać, że na działce tej nie będą występować oddziaływania, przekraczające dopuszczone przepisami prawa wartości oddziaływania elektromagnetycznego. Wobec powyższego działka nr [...] nie jest objęta obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, zatem jej właścicielce nie przysługuje status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji. Z przepisu art. 127 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że skutecznie złożyć odwołanie może tylko strona postępowania. W związku z tym, że odwołującej się od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego Nr 4336/2019 z dnia 20 grudnia 2019 r. status ten nie przysługuje, postępowanie odwoławcze z jej wniosku należało - jako bezprzedmiotowe - umorzyć. Na koniec organ wyjaśnia, że wobec umorzenia postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może rozpatrywać merytorycznie zarzutów odwołania. Skargę na ostateczną decyzję Wojewody Dolnośląskiego złożyła, działając w imieniu M. D. pełnomocnik. Zaskarżyła w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 21 stycznia 2021 r. (IF- 0.7840.79.2020.KMB-1), umarzającą postępowanie odwoławcze i wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, co z kolei skutkowało ustaleniem niewłaściwej podstawy materialnoprawnej skarżonej decyzji i kwalifikacją skarżącej jako nieposiadającej statusu strony postępowania; 2) art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815) poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do ustalenia niewłaściwej podstawy materialnoprawnej skarżonej decyzji i kwalifikacją skarżącej jako nieposiadającej statusu strony; 3) art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2020 r. poprzez jego błędne zastosowanie i kwalifikacją skarżącej jako nieposiadającej statusu strony; 4) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez jego błędne zastosowanie do postępowania, w którym nie miało zastosowania, prowadzące w konsekwencji do wadliwej kwalifikacji skarżącej jako nieposiadającej statusu strony; 5) art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez stosowanie przepisów prawa, niemających zastosowania w sprawie, przy jednoczesnym ich stosowaniu ze skutkiem retroaktywnym lub bez uwzględnienia właściwej regulacji intertemporalnej; 6) art 28 ust, 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów odniesienia art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym pod dniu 13 września 2019 r.; 7) art. 107 § 1 pkt 6 z w. z § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnienie rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnej kluczowej dla wydania i treści skarżonej decyzji. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że skarżoną decyzją organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że skarżąca utraciła przymiot strony postępowania. Otóż organ II instancji przyjął, że zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wymaga, dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a przez to kręgu stron postępowania, zastosowania przepisów, do których odsyła art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane (definiujący obszar oddziaływania obiektu) w brzmieniu obowiązującym po dacie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją. Inaczej rzecz ujmując, organ przyjął, że ustalając obszar oddziaływania obiektu stosować należy przepisy w brzmieniu określonym ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w tym przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym po dniu wszczęcia postępowania. W związku z tym przyjął, że skarżąca utraciła status strony, a co za tym idzie należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Inaczej rzecz ujmując, organ II instancji przyjął, że dla oceny skarżącej jako strony postępowania relewantne będą przepisy, które weszły w życie po dacie wszczęcia postępowania, pomimo tego - że jak sam przyjął organ (strona 3 uzasadnienia) - "do niniejszej sprawy stosuje się przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. aktualnym na dzień złożenia wniosku, tj. 13 września 2019 r." Rozumowanie organu II instancji jest wewnętrznie sprzeczne, bezpodstawnie pomija lub wybiórczo stosuje relewantne przepisy przejściowe oraz uznane w kulturze prawnej reguły intertemporalne. Jest tak z następujących powodów. Jak podnosi organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji (strona 2 i 3] zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 19 września 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw regulowanych ustawą - Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. ustawy z dnia 19 września 2020 r.], przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy - Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. w brzmieniu aktualnym na dzień złożenia wniosku, tj. 13 września 2019 r., a co za tym idzie zastosowanie - co potwierdza organ II instancji w skarżonej decyzji (strona 3] - znajdował art. 20 ust. 1 pkt lc, wedle którego do obowiązków projektanta należy również określenie obszaru oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest zdefiniowany w art 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane i na dzień 13 września 2019 r. przez określenie "obszaru oddziaływania obiektu" należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Na mocy powołanego przepisu przejściowego (art. 25 ustawy z dnia 19 września 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw regulowanych ustawą - Prawo budowlane) i którego powinność zastosowania w sprawie potwierdził organ II instancji w sprawie zastosowanie znajdował art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 września 2019 r. uwzględniając zatem te ustalenia należało określić obowiązywanie i brzmienie przepisów, do których przepis ten odsyła. W przeciwnym wypadku sens i cel przepisu przejściowego zostałby podważony, a stosowanie przepisów Prawa budowlanego "w brzmieniu dotychczasowym" w połączeniu z przepisami odniesienia w brzmieniu, które wówczas nie obowiązywało, mogłoby prowadzić do konsekwencji niespójnych, jednocześnie niezgodnych z przywoływanym art. 25 ustawy z dnia 19 września 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Tymczasem organ II instancji stanął na odmiennym stanowisku zakładając, że w toku stosowania art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane należy stosować przepisy, do których on odsyła, w brzmieniu właściwym w momencie ich stosowania, a nie po myśli art. 25 ustawy z dnia 19 września 2020 r. w brzmieniu właściwym na dzień wszczęcia postępowania. Organ II instancji uznał bowiem, że do oceny obszaru oddziaływania obiektu (istotnego dla ustalenia statusu strony postępowania) znajdować będą zastosowanie przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w brzmieniu wyznaczonym ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która co do zasady weszła w życie 25 października 2019 r., a więc po dniu wszczęcia postępowania. Kluczowym argumentem organu II instancji było to, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie zmian przepisów wpływających na określenie obszaru oddziaływania obiektu, w szczególności przepisów dotyczących miejsc dostępnych dla ludności, nie przewidywała przepisów przejściowych. W tym zakresie jednak organ pominął cztery istotne okoliczności. Po pierwsze, nie wziął pod uwagę (podnoszonych powyżej) prawidłowych konsekwencji wynikających z zastosowania art. 25 ustawy z dnia 19 września 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw regulowanych ustawą - Prawo budowlane, które to konsekwencje odnoszą się również do prawidłowego ustalenia przepisów odniesienia właściwych dla Prawa budowlanego, a przez to do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu statusu strony postępowania. Po drugie, nie wziął pod uwagę brzmienia art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego albo zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej wart. 1 (tj. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że w postępowaniu takim jak przedmiotowe (tj. w sprawie pozwolenia na budowę) wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed dniem 25 października 2019 r., a więc takich jak to postępowanie. Przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stosować należy w brzmieniu dotychczasowym. Całkowicie błędnie więc organ II instancji przyjął, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stosować należy w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania. Potwierdza to również uzasadnienie projektu ustawy w zakresie przywołanego przepisu przejściowego: "W art. 25 rozstrzygnięto, że do trwających postępowań w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego albo w sprawie zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, zastosowanie będą mieć przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w brzmieniu dotychczasowym" (druk nr 3484, źródło: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xspnr=3484). Oznacza to, że w tym postępowaniu nie mogły mieć zastosowanie - jak to wadliwie przyjął organ - przepisy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Po trzecie, art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego albo zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ograniczył bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane jedynie do przepisów w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r., które pozostawały bez związku z podstawą wydania Decyzji przez organ II instancji. Skarżąca podkreśla, że art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie wykluczył stosowania art. 25 ustawy z dnia 19 września 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Po czwarte, organ bezpodstawnie przyjął, że brak przepisów przejściowych bezpośrednio wprost regulujących stosowanie art. 124 ust. 2 ustawy o ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych pozwala przyjąć, że w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją należało zastosować art 124 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, regulujący pojęcie miejsc dostępnych dla ludności, w brzmieniu nadanym powoływaną ustawą nowelizującą. Podkreślić przy tym należy, że organ doszedł do takiej konkluzji nie tylko pomimo treści art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, ale również wbrew uznanym w kulturze prawnej regułom intertemporalnym. Niezależnie nawet od konsekwencji powoływanych w skardze przepisów przejściowych zwrócić trzeba uwagę na następujące okoliczności, uzasadniające jednocześnie zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 zw. z § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego: 1) organ nie wyjaśnił bliżej przyjęcia zasady bezpośredniego działania prawa nowego; skarżona decyzja uzasadnienia wyboru zasady intertemporalnej po prostu nie zawiera, w szczególności nie rozważa argumentów za i przeciw jej przyjęciu ("W sytuacji gdy brak jest przepisów przejściowych w nowej ustawie to rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych może polegać na przyjęciu jednej z dwóch następujących zasad. Po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od chwili jego wejścia w życie reguluje wszystkie zdarzenia także te z przeszłości). Po drugie - zasady dalszego obowiązywania "starego" prawa (mimo wejścia w życie nowych regulacji do zdarzeń, które wystąpiły przed wejściem w życie nowych przepisów należy stosować "stare" przepisy obowiązujące w czasie zdarzenia - zasada tempus regit actum). Za przyjęciem każdej z wymienionych zasad przemawiają określone argumenty jak również istnieje argumentacja przemawiająca przeciwko przyjęciu każdej z tych zasad. Problematyka ta została szeroko omówiona w szeregu orzeczeniach Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2017 r. III SA/Łd 767/17]; 2) wyłącznym argumentem za przyjęciem zasady bezpośredniego działania prawa nowego jest de facto brak przepisu przejściowego; to jednak w świetle uznanych w orzecznictwie sądów administracyjnych kanonów argumentacyjnych (NSA, I GSK 1074/20] jest ledwie okolicznością obligującą do przeprowadzenia argumentacji, nie zaś jak przyjął organ II instancji wyłącznym, a w dodatku niekonkluzywnym, argumentem; 3) organ bezpodstawnie - jak się zdaje - przyjął, że art. 124 ust. 2 ustawy o ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest przepisem proceduralnym, a co za tym idzie uzasadniającym przyjęcie zasady bezpośredniego działania prawa; organ nie zwrócił jednak uwagi, że treść pojęcia miejsc dostępnych dla ludności kreuje po stronie skarżącej określone uprawnienia materialnoprawne, a przynajmniej zobiektywizowany, podlegający ochronie interes prawny, a co za tym idzie jego ograniczenie lub modyfikacja w związku ze zmianą przepisów prawa winny mieć oparcie w wyraźnym przepisie prawa; brak takiego wyraźnego przepisu prowadzi do konkluzji całkowicie odmiennych od tych, które przyjął organ [argument z § 30 ust. 2 pkt 3 in fine załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Zważywszy więc na błędne ustalenia intertemporalne, prowadzące do ustalenia wadliwej podstawy prawnej kwalifikacji Skarżącej jako strony, przyjąć należy, że skarżoną decyzją doszło do bezpodstawnego umorzenia postępowania bez podstawy prawnej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, czym naruszono art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego skarżąca podnosi, że organ nie wykazał, aby dla oceny obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie dla przymiotu skarżącej jako strony, wystarczające były przepisy definiujące miejsca dostępne dla ludności. Tym samym za co najmniej wątpliwe uznać należy - niezależnie od jego treści - użycie pojęcia miejsc dostępnych dla ludności jako wyłącznej przesłanki ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym kalifikacji skarżącej jako strony postępowania. W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zatem w zakresie tej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu oceny ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. - dalej jako Prawo budowlane), w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 r., nadanym przez art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815, dalej jako ustawa zmieniająca). Ustawa ta wskazała bowiem w art. 25, że do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego albo zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 (Prawo budowlane - przyp. sądu) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, zaś przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 oraz z 2018 r. poz. 1118) - w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzygając zagadnienie przymiotu strony trzeba przypomnieć, że w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami - co do zasady - są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 -dalej "P.b"). Są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 P. b., przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i w konsekwencji ustalenia przymiotu strony niezbędne jest uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" konkretyzuje się, gdy na podstawie określonych indywidualnych parametrów analizowanej inwestycji, jej rodzaju, konkretyzują się normy prawne wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu. Wprowadzenie do Prawa budowlanego art. 28 ust. 2 P. b. oraz ustawowej definicji "obszaru oddziaływania" miało zatem na celu zawężenie kręgu stron (w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego) w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi naruszać konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326). W kontrolowanym postępowaniu należy nadto zwrócić uwagę na fakt, że stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 II 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane -przyp. Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Dalej trzeba powiedzieć, że trafnie organ odwoławczy (w tym kontekście) przywołuje także odnośne unormowania, zawarte w ustawie z dnia 30 VIII 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.). Należy bowiem pamiętać, że art. 1 tej ustawy dotyczy zmian w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 oraz z 2018 r. poz. 1118). W ramach tych zmian wprowadzono szereg zmian istotnych, mających wpływ na przebieg postepowania w zakresie pozwoleń na budowę dla inwestycji wspierających rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych, a do takich należy kontrolowana inwestycja. Rozpoznając sprawę, zgodnie z ogólną zasadą stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji organ drugiej instancji musiał wziąć pod uwagę, że stosownie do zasady praworządności, zawartej w art. 6 kpa, mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Ten właśnie oblig spowodował, że Wojewoda Dolnośląski musiał, orzekając w wyniku odwołania skarżącej uwzględnić obowiązujący w dniu wydawania decyzji ostatecznej (tu: 21 stycznia 2021 r.) stan prawny. Lektura akt organu pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości, że Starosta Powiatu Wrocławskiego za stronę postępowania uznał (między innymi) M. D. Jest ona właścicielką działki nr [...], znajdującej się na północ od terenu zainwestowania. Dalej trzeba powiedzieć, że działka ta znajduje się na skraju obszaru oddziaływania promieniowania o gęstości mocy nie mniejszej niż 0,1 W/m2; osie EIRP w ogóle nie sięgają tej działki (projekt budowlany, str. 85). Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy D.) leży na terenie gruntów rolnych- z dopuszczeniem lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (symbol RP[...]). Wyklucza się na nim zabudowę zagrodową (§ 4 ust. 8 pkt 2 planu), ale dopuszcza się zabudowę o wysokości nieprzekraczającej 10 m (§ 4 ust. 8 pkt 4 planu "zasady i standardy urządzenia terenu; wysokość budynków maksymalnie 10 m. liczone od naturalnej powierzchni gruntu do kalenicy dachu".) W art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 z późn. zm.) zdefiniowano pojęcia miejsc dostępnych dla ludności stanowiąc, że są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W tym kontekście istotne jest właśnie, że obecnie działka [...] jest niezabudowana. Następnie trzeba przypomnieć, że stosownie do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z dnia 17 grudnia 2019 r., (Dz.U. poz. 2448, z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2020 r.) dopuszczalna gęstość promieniowania elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności jest zróżnicowana, zależna od parametrów tego pola i zawiera się w przedziale od 2 W/m2 do 10W/m2 (zob. Tabela 2 załącznika do rozporządzenia). Rozporządzenie określa zatem dopuszczalne wielkości jako istotnie większe od dotychczas obowiązujących wielkości. Ponieważ najwyższa gęstość promieniowania występuje przy jego źródle, a wraz z wzrostem odległości maleje, zatem nie ma możliwości, aby promieniowanie przekraczające dopuszczalne gęstości mocy (wskazane wyżej, a określone w przywołanym rozporządzeniu) obejmowały działki nr [...]. Powracając do zatwierdzonego projektu budowlanego można uzupełnić, że na rysunku nr 2 obrazującym "rozkład pól elektromagnetycznych o natężeniu przekraczającym o,1 W/m2 planowanego przedsięwzięcia (k. 86 projektu) projektant wskazał, że dla terenu planu o symbolu RP[...] promieniowanie wystąpi znacznie wyżej niż dopuszczalna wysokość zabudowy. W efekcie na działce skarżącej nie będą występować oddziaływania planowanej inwestycji, przekraczające dopuszczone przepisami prawa wartości oddziaływania elektromagnetycznego. W dalszej konsekwencji powoduje to, że skarżącej (w toku postępowania) po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie posiada już przymiotu strony w trybie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W efekcie omówienia zarzutów skargi i kontroli zaskarżonych decyzji z punktu widzenia legalności sąd doszedł do przekonania, że skarga podlegała oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.