II SA/Wr 16/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/' Protokolant - Agnieszka Karcz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 200ór. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" we W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części obrębów Ś. i W. postanawia: odrzucić skargę Sygn. akt II SA/Wr 16/04 2 UZASADNIENIE Stowarzyszenie "A" we W. w dniu [...]r. wniosło do Wójta Gminy K. pismo opatrzone nagłówkiem "zarzut" do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno-wschodniej części obrębów Ś. i W.. Stowarzyszenie wskazał, że "zarzut" wnosi w imieniu właścicieli działek, wymienionych w tym piśmie, będących jednocześnie członkami Stowarzyszenia oraz w imieniu innych zainteresowanych. W uzasadnieniu wskazano, że właściciele wymienionych w piśmie działek wnioskowali o ujęcie ich w przygotowywanym projekcie planu jako działek przeznaczonych na cele budownictwa jednorodzinnego. Pozostawienie przedmiotowych działek nadal jako rolnych godzi w interes prawny ich właścicieli w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego. Wskazane działki i przyległe tereny stanowią naturalny ciąg rozwoju osiedli mieszkaniowych W., B. oraz innych. Przez wskazane tereny przebiega linia wysokiego napięcia, gazociąg oraz jest realizowany kolektor ściekowy Ś.. Infrastruktura drogowa stwarza dostępność komunikacyjną. Na tym obszarze nie występują działki w wielkości umożliwiającej rzeczywista produkcje rolną, a ciągły podział na mniejsze prowadzić będzie do całkowitego zaniku działalności rolniczej. Rada Gminy K. zakwalifikowała powyższe pismo jako protest, który następnie odrzuciła uchwałą z dnia [...]r. Nr [...]. Z załączonego do uchwały uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika, że Rada Gminy K. odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 Kc, zwróciła uwagę na to, iż prawo do korzystania z własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym. Konstytucja RP określa bowiem źródła prawa obowiązującego na terenie Państwa, do których zalicza m.in. ustawy, rozporządzenia, a na obszarze działania organów samorządowych również akty prawa miejscowego. Do przepisów prawa określających sposób korzystania z własności nieruchomości należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalane przez samorząd gminny na jej podstawie akty prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Prawo zaś do zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny jest dopuszczalne w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Wskazane naruszenie interesu prawnego, zdaniem Rady Gminy, nie znajduje potwierdzenia w stanie prawnym, albowiem w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy z 1992r., przeznaczenie wskazanych działek określone jest na cele użytków rolnych i takie pozostało w projekcie Sygn. akt II SA/Wr 16/04 3 planu. Nie można zatem uznać za zasadną skargę, że projekt narusza uprawnienia do dysponowania terenami jakie obecnie posiadają jego właściciele. Podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego terenów jest wyłącznym zadaniem własnym gminy. Samorząd lokalny decyduje o kierunkach rozwoju gminy w oparciu o "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". O kierunkach rozwoju przesadzają nie roszczenia właścicieli poszczególnych gruntów, ale racjonalne zasady zrównoważonego rozwoju urbanistycznego gminy, uwzględniające zarówno walory środowiska przyrodniczego (w tym właściwości gruntów I i II klasy bonitacyjnej) jaki i konieczność ponoszenia przez gminę nakładów finansowych na rozbudowę infrastruktury komunalnej i komunikacyjnej na terenach, które w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę. W obecnej sytuacji przeznaczenie przez dmie znacznych środków na rozbudowę niezbędnej infrastruktury w rejonie obecnie niezabudowanym , położonym w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej jest nieuzasadnione. Podnoszony fakt dokonywania na małe działki o parametrach nie pozwalających na racjonalną gospodarkę rolna nie jest argumentem do przyjęcia, gdyż podziały te dokonywane winny być przez Agencję Własności Rolnych Skarbu Państwa w celach realizacji produkcji rolnej a nie do realizacji zabudowy. W złożonej skardze Stowarzyszenie "A" zarzuca powyższej uchwale o odrzuceniu protestu : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż wniesiony został przez skarżącą zarzut a nie protest, 2) naruszenie przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie uprawnień członków stowarzyszenia do przedmiotu ich własności na wskazanych w "zarzucie" działkach, 3) naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w planowanym zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności działek, 4) naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do wszystkich istotnych twierdzeń i okoliczności podniesionych w "zarzucie". Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej uchwały, 1) orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania skarżącej, zgodnie ze spisem kosztów, jaki zostanie przedłożony. Sygn. akt II SA/Wr 16/04 4 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. podniosła przede wszystkim, że skarga jest niedopuszczalna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można bowiem wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem zatem dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j.Dz.U. z 200łr. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest uprzednie wezwanie organu, który- podjął zaskarżoną uchwalę, do usunięcia naruszenia. Strona skarżąca nie wystąpiła do Rady Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo strona przeciwna wyjaśniła, że ustalenia przyjęte w projekcie planu nie mogły pozbawić skarżące Stowarzyszenie interesu prawnego członków tego Stowarzyszenia, ponieważ takich uprawnień, tj. możliwości zabudowy działek na cele mieszkaniowe zgodnie z wolą ich właścicieli, wcześniej nie posiadali. Inną kwestią jest natomiast możliwość kolizji ustaleń projektu planu z interesem faktycznym właścicieli działek członków Stowarzyszenia. Polegającym na ich "chęci" zabudowy gruntów nabytych wcześniej jako grunty rolne. Rada Gminy K. ustosunkowując się szczegółowo do pozostałych zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia wskazanych przepisów, nie podzieliła w tym względzie stanowiska zajętego przez pełnomocnika strony skarżącej. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej potwierdził, że Stowarzyszenie "A" nie wystąpiło w trybie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do organu Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie został pouczony o takiej możliwości przez organ gminy. Ponadto pełnomocnik na rozprawie oświadczył, że interes prawny skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy, upatruje w treści statutu Stowarzyszenia określającego jego cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Skarga jako niedopuszczalna podlega oddaleniu. Przepisy art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wprowadzają dwa środki kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie plami zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu łub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych, w tym zawierać Sygn. akt II SA/Wr 16/04 5 uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, czy też pouczeń o możliwości zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu(art. 24 ust. 1). Dopiero uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o 30-dniowym terminie od dnia jej doręczenia, prawa wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego. O tym czy dane pismo jest zarzutem, czy tez protestem nie może stanowić ani jego nazwa, ani jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma, w tym wypadku Stowarzyszenia. Dopiero bowiem stwierdzenie przez organ gminy naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego pismo przesądza o zakwalifikowaniu tego pisma jako zarzutu. Takie stanowisko jest już utrwalone w orzecznictwie sądowym ( patrz np.: wyrok NSA z 14.05.96r Sygn. SA/Kp 2329/95 -ONSA nr 2/1997, poz. 81, wyrok NSA z 29.12.1999r. sygn. IV SA 1501/99 LEX nr 48196, postanów. NSA z 22.03.1999r sygn. IV SA 1155/98). Z powyższego wynika, że nie ma legitymacji do wniesienia zarzutu ten, czyjego interesu prawnego nie naruszają ustalenia projektu planu, a tym bardziej ten kto nie ma nawet interesu faktycznego, a więc interesu nie chronionego żadną normą prawa materialnego. Interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nie ma niewątpliwie podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektem planu, jak w niniejszej sprawie strona skarżąca. To zaś oznacza, że pismo strony skarżącej z dnia [...]r. skierowane do Wójta Gminy K., opatrzone nagłówkiem "zarzut" zostało przez Radę Gminy K. prawidłowo zakwalifikowane jako protest a nie zarzut. Skoro organ gminy we właściwym trybie i formie rozpoznał owe pismo, to przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należało najpierw wezwać, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa. Uprawnionym bowiem do wniesienia skargi z art. 101 ww. ustawy może być podmiot, którego interes prawny łub uprawnienie zostało naruszone. Jeżeli w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, iż strona skarżąca nie wystąpiła do organu gminy, przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu, z wezwaniem do usunięcia naruszenia, to skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić w myśl przepisu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 ustawy z dnia Sygn. akt II SA/Wr 16/04 6 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nrl53,poz. 1270 ze zm.)