II SA/Wr 172/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007 r. przy udziale - na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie R. i północnej części O. Pól Irygacyjnych postanawia odrzucić skargę. Skarżąca T. W. złożyła do Prezydenta W. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na terenie oznaczonym jako działka nr [...], [...], obręb R. we W. Decyzją z dnia [...] Prezydent W. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując, że Rada Miejska W. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie zespołu urbanistycznego R. i północnej części O. Pól Irygacyjnych. Ponieważ ustalenia przedmiotowego planu miejscowego obejmują również nieruchomość na której strona planuje inwestycję, umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadnione. W odwołaniu od powyższej decyzji T. W. podniosła, między innymi, że wobec wprowadzonego planem miejscowym zakazu zabudowy, swoją działkę własnościową uważa "za zmarnowaną". W związku z powyższym zwraca się z prośbą aby "znaleźć wyjście z tej sytuacji i zmienić plan w taki sposób aby mogła się budować, albo przekazać jej działkę zamienną z możliwością budowy domu". Dodała również, że w momencie, gdy wykładano projekt planu do publicznego wglądu nie mieszkała na terenie Rędzina. Powyższe odwołanie wpłynęło do Prezydenta W. w dniu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W dniu [...] T. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę – "protest przeciw ustaleniom Rady Miejskiej Wrocławia wg planu zagospodarowania przestrzennego". Na żądanie Sądu skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowe pismo stanowi skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego wyżej obszaru Wojewódzki Sąd Administracyjny nadając skardze dalszy bieg, przyjął ją do rozpoznania w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i zarejestrował pod sygn. II SA/Wr 172/06. W treści skargi T. W. zakwestionowała zakaz zabudowy wprowadzony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jej nieruchomości. W jej ocenie 40 arowa działka nie powinna być traktowana tylko jako rola. Uważa, że przez taki zapis, stanowiąca jej jedyny majątek nieruchomość, straciła na wartości i "została zmarnowana". Dlatego proponuje aby z zakazu zabudowy wyłączyć jej działkę lub przekazać jej w zamian nieruchomość zamienną ewentualnie wypłacić odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej odrzucenie, gdyż skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu nie dopełniła niezbędnej czynności procesowej i nie wezwała do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważono również, że w trakcie sporządzania planu skarżąca nie złożyła żadnych wniosków, protestów ani zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W rozpoznawanej sprawie w pierwszym rzędzie konieczne było rozważenie i zweryfikowanie przez Sąd przesłanek dopuszczalności skargi zarówno w kontekście zagadnień prawa materialnego jak i prawa procesowego. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanego przepisu prawa materialnego wynika zatem, że przesłanką umożliwiającą skuteczne wniesienie do sądu skargi na uchwałę organu gminy, jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Ustawodawca nie określił jednak w jakiej formie owo wezwanie ma być zgłaszane i do jakiego organu. W orzecznictwie przyjmuje się zatem szeroką interpretację tego przepisu. Zwraca się zwłaszcza uwagę, że z przywołanego przepisu nie wynika dla strony obowiązek sformułowania wezwania w sposób kategoryczny poprzez użycie formy "wzywam do usunięcia naruszenia ...", co oznacza, że nie można wykluczyć również formy grzecznościowej, jak na przykład " proszę o zmianę planu w taki sposób ...". Ponadto - co istotne dla rozpoznawanej sprawy - przyjmuje się również, że warunek uprzedniego wezwania do usunięcia postanowień uchwały naruszających interes prawny skarżącego, zawarty w art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, zostaje spełniony, jeżeli wezwanie takie zostanie zawarte w odwołaniu od decyzji organu podjętej na podstawie kwestionowanej przez skarżącego uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 października 1992, IV SA 931/91, OSP 1994/6/15). Podzielając przedstawiony wyżej pogląd, orzekający w niniejszej sprawie skład stwierdził, że skarżąca zachowała warunek dopuszczalności skargi wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Treść złożonego przez nią odwołania z dnia 4 października 2005 r. zawiera bowiem również zarzut naruszenia ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej interesu prawnego w postaci prawa do zabudowy nieruchomości stanowiącej jej własność. Skarżąca wyraźnie wskazuje też sposób usunięcia tego naruszenia, przez zmianę planu "tak by mogła się budować". W takiej sytuacji Prezydent Miasta – do którego owo odwołanie wpłynęło – jako organ reprezentujący gminę na zewnątrz, zobowiązany był do przyjęcia zawartego w nim "wezwania" i przekazania go Radzie Miejskiej. W konsekwencji stwierdzić należy, że T. W. spełniła wymóg wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i wezwanie to – wobec braku odpowiedzi – okazało się bezskuteczne. Powyższe ustalenia okazały się jednak niewystarczające dla przyjęcia, że przedmiotowa skarga spełnia obecnie wszystkie wymogi konieczne dla jej merytorycznego rozpoznania przez Sąd. Zważyć bowiem należy, na kwestie procesowe regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z przywołanego aktu wynika, że jedną z podstawowych procesowych przesłanek dopuszczalności skargi jest wniesienie jej w zakreślonym ustawowo terminie. W myśl art. 53 § 1 przywołanej ustawy termin do wniesienia skargi do sądu wynosi 30 dni. Jednak z treści art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 przywołanej ustawy wywieść należy, że skargę na akty prawa miejscowego (również uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2006, II OSK 1009/06; z dnia 1 lipca 2005 r. OSK1634/04; z dnia 20 września 2005 r. I OSK 785/05). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie przyjęto, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarte było w odwołaniu strony od decyzji Prezydenta W. z dnia [...], to – wobec braku odpowiedzi na to wezwanie – bieg terminu do wniesienia skargi, należy liczyć od dnia 5 października 2005 r. (zgodnie z prezentatą organu jest to data wpływu odwołania /"wezwania"/ do organu). W tej sytuacji termin ten upłynął zatem w dniu 4 grudnia 2005 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została zaś wniesiona w dniu 30 stycznia 2006 r., a więc po upływie zakreślonego wyżej terminu. Dodać również należy - wobec występującego w orzecznictwie sądowadministracyjnym poglądu, iż termin do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy wynosi 30 dni i liczony jest w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. (art. 52 § 1 i art. 53 § 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) - że w rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia skargi nie byłby dochowany nawet przy przyjęciu przedstawionego sposobu jego obliczania, gdyż upłynąłby w dniu 5 stycznia 2006 r. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Odrzucenie skargi oznacza, że Sąd nie dokonał merytorycznej oceny jej zasadności a postanowieniu o odrzuceniu skargi nie przysługuje powaga rzeczy osądzonej i nie oddziaływuje ono w żaden sposób na zaskarżony akt. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych należało zatem postanowić jak w sentencji.