II SA/Wr 173/17

Dnia 17 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. udzielono skarżącym pozwolenia na budowę w zakresie wewnętrznej instalacji gazu i instalacji centralnego ogrzewania w ich lokalu w budynku wielorodzinnym. Według załączonego projektu budowlanego zakres robót ograniczony był ściśle do wymienionych robót montażowych. Według doniesienia sąsiadki skarżący wykonali ponadto szereg innych robót budowlanych w swoim lokalu. Organ nadzoru budowlanego w 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych w lokalu skarżących, z udziałem osób tworzących małą wspólnotę mieszkaniową. Organ ten dołączył do akt dokumentację architektoniczno-budowlaną remontu kapitalnego budynku z 1968 r., obejmującą m.in. rysunki elewacji z zaznaczeniem wyglądu okien (w tym okna dzielone poprzecznie – rysunki nr 11, 13 i 14 oraz 16). Przeprowadził oględziny i dołączył dokumentację fotograficzną obejmującą m.in. obecny stan okien w lokalu i części budynku (w ciągu budynków od nr 2 do nr 12). Jak ustalił organ, roboty obejmowały m.in. wymianę stolarki okiennej. W 2015 r. organ ten zwrócił się do organu ochrony zabytków (MKZ) z informacją o prowadzonym postępowaniu, kwalifikując roboty wykonane przez skarżących w części do przebudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę a w części jako remontu bez zgłoszenia (obejmujący m.in. wymianę stolarki okiennej), zaś z uwagi na ochronę obszarową w ewidencji zabytków i planie miejscowym wniósł o ocenę robót według ustawy o ochronie zabytków. MKZ w piśmie z dnia 13.08.2015 r. potwierdził, że budynek znajduje się w zabudowie szeregowej wzniesionej około 1930 r., ujętej obszarowo w gminnej ewidencji zabytków. Jak podkreślił MKZ, w tym okresie forma okien była ujednolicona, okna były trójdzielne. Obecnie istnieje stolarka w formie dowolnej, przy czym w dużej części okna są dwudzielne i posiadają wąska listwę przymykową, one przeważają w całym ciągu mieszkalnym. W ocenie MKZ postępowanie naprawcze powinno zmierzać do ujednolicenia podziałów okiennych. Organ uznał uzyskane od MKZ dane za niewystarczające i zwrócił się o ich doprecyzowanie. W piśmie z dnia 23.10.2015 r. MKZ postulował przyjęcie w zakresie szczegółowych wymagań odnośnie wyglądu stolarki okiennej zasady większościowej jaka przeważa w całym ciągu mieszkalnym. MKZ wykluczył podjęcie ze swej strony czynności inwentaryzacyjnych, jednak w celu doprecyzowania zaleceń konserwatorskich prosił o przekazanie mu dokumentacji budowlanej. Na tym organ pierwszej instancji zakończył konsultacje z MKZ. W wydanej decyzji z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na skarżących jako inwestorów robót budowlanych wykonanych zarówno bez pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia nakaz demontażu elementu dzielącego w poziomie skrzydło okienne pomieszczenia łazienki oraz wykonania podziału okien od strony frontowej budynku wąską listwą przymykową w kolorze białym w istniejącym obecnie miejscu podziału. W uzasadnieniu organ ten podał jedynie, że wymiana stolarki okiennej naruszyła przepisy dotyczące ochrony zabytków, co wynika z pisma MKZ. W odwołaniu skarżący zarzucili brak wskazania przepisów prawnych naruszonych w wyniku wymiany stolarki okiennej (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.), a także nieustalenie "zasady większościowej" (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.), ponadto niedochowanie procesowej formy współdziałania z organem ochrony zabytków (art. 106 § 5 k.p.a., wyroki II OSK 153/09 i 1257/11), a w końcu nieprecyzyjność nakazu. Zgłosili też zastrzeżenia do uznania za strony członków wspólnoty mieszkaniowej. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ opisał po kolei czynności procesowe organu pierwszej instancji, oświadczenia stron i przeprowadzone dowody. Organ potwierdził ocenę, że wykonane roboty wymagały zarówno pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. Organ wskazał, że cały zespół urbanistyczny, na którym położony jest przedmiotowy budynek, podlega ochronie konserwatorskiej w planie miejscowym (uchwała RM W. nr [...] z dnia [...] r.). Ochronie podlegają walory architektoniczne. Organ konserwatorski nie zaakceptował robót wykonanych przez skarżących w zakresie stolarki okiennej. Organ przytoczył art. 5 pkt 4 i art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, które to przepisy wymagają korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości oraz wymieniają jako formę ochrony zabytków ustalenia ochrony w planie miejscowym. W ocenie organu argumentacja ta potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli zarzuty odwołania. Zarzucili, że organ nie odniósł się w ogóle do odwołania. Nie wytłumaczył, dlaczego jego zdaniem okna powinny być dwuskrzydłowe z wąską listwą przymykową. Nie podał dowodów na przyjętą "zasadę większościową". Nie ocenił prawidłowości procedury współdziałania z MKZ oraz wydanej przez MKZ opinii. Wskazane uchybienie procesowe organu stanowi dostateczną podstawę do uwzględnienia skargi (wyroki II GSK 1758/12, I OSK 2354/14 i 2411/14). Organ pominął, że budynek nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków. Nie wyjaśnił, czy do rejestru zabytków wpisany jest obszar, wobec nieskonkretyzowania decyzji o wpisie do rejestru. Nie podał i nie rozważył zakresu ochrony w planie miejscowym, czy obejmuje w ogóle stolarkę okienną. W rzeczywistości rozstrzygnięcie nie zostało w ogóle uzasadnione i jest arbitralne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Opisany powyżej przebieg dotychczasowego postępowania potwierdza oczywistą zasadność zarzutów przytoczonych w skardze. Organ twierdzi, że ochronie konserwatorskiej podlega kształt stolarki okiennej w elewacjach frontowych całego ciągu budynków, a następnie dokumentuje fotograficznie stolarkę w znikomej części tego ciągu, ograniczonej do fragmentu budynku stron. Odnotowuje dołączenie do akt sprawy dokumentacji budowlanej budynku z 1968 r., ale nie dostrzega w niej rysunków co najmniej trzech rodzajów stolarki okiennej, w tym okien dzielonych poprzecznie. Organ nie zauważył, że konsultacje z MKZ uległy przerwaniu przed uzyskaniem ostatecznego stanowiska organu ochrony zabytków, zaś dotychczasowe jest nieprecyzyjne i niepewne. O ile roboty budowlane objęte były jednym zamierzeniem inwestycyjnym i zostały zrealizowane w ramach jednego przedsięwzięcia, to nie wiadomo dlaczego organ dzieli je na fragmenty podległe różnym formom reglamentacji. Jeżeli roboty miały zostać doprowadzone do zgodności z prawem, to oczywiście należało najpierw wskazać wyraźną podstawę prawną dla sformułowanych w decyzji wymagań. Organ nie podjął próby ustalenia wyglądu okien przed remontem. Być może organ nie dochował dotychczasowych wysokich standardów orzeczniczych, bagatelizując wagę sprawy, skoro chodziło jedynie o usunięcie poprzeczki z okna i zmianę listwy przymykowej, jednak oczywiście okoliczność ta nie powinna prowadzić do tak znacznych uchybień procesowych. W szczególności organ powinien doprecyzować formę prawną i zakres ochrony konserwatorskiej mając na uwadze przepisy art. 7 pkt 1 i 4, art. 9 ust. 3, art. 19 ust. 1, art. 22 ust. 5 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) w związku z art. 2 ust. 1 tej ustawy oraz art. 39 ust. 1 i 3 p.b. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). W planie miejscowym dla zespołu urbanistycznego [...] (uchwała nr [...] RM W. z dnia [...] r.) wskazano jedynie, że granice obszaru objętego planem są tożsame z granicami strefy ochrony konserwatorskiej (§ 3 ust. 2 pkt 1 p.m.), przy czym zakres ochrony w tej strefie obejmuje walory architektoniczne, gabaryty i proporcję powierzchni zabudowanej działki w stosunku do powierzchni zieleni (§ 8 pkt 2 p.m.). Pojęcie walorów architektonicznych nie zostało doprecyzowane w planie miejscowym. Plan nie zawiera szczegółowych wymagań odnośnie elewacji budynków lub kształtu okien. Pogląd, że poprzeczka lub listwa w oknie obniża walory architektoniczne obszaru lub ciągu budynków, wymaga więc uzasadnienia. W celu należytego wyjaśnienia sprawy należy doprowadzić do końca współdziałanie z MKZ, niezbędne z uwagi na konieczność wyrażenia ocen wymagających być może wiadomości specjalnych. Problematyka prawna procesowych form współdziałania jest złożona (por. wyrok II SA/Wr 392/15, w dawnym stanie prawnym treść wspólnego stanowiska GINB i GKZ z dnia 10 kwietnia 2000 r., obecnie orzecznictwo sądowe – pomijające istnienie art. 36 ust. 5 u.o.z. – nie zezwala na samoistne orzekanie przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, tak wyroki II OSK 153/09, 1257/11, 1249/15 s. 14-16 uzasadnienia, por. również wyroki II OSK 1541/15 i 1215/11 dot. decyzji organów ochrony zabytków, ogólnie na temat ochrony obszarowej wyroki II OSK 668/11, 216/11). W każdym razie nie wiadomo do końca jak ma postąpić organ nadzoru budowlanego, gdy organ ochrony zabytków nie podejmuje współdziałania w wymaganej procesowo formie bądź sprawca samowoli nie wszczyna wnioskowego postępowania o charakterze decyzyjnym. W nin. sprawie, z uwagi na naruszenie przez organy procedury wyjaśniającej i brak poczynienia wymaganych ustaleń faktycznych, co nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., Sąd nie wyraża wiążących ocen prawnomaterialnych. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dotychczasowych rozważań. Z powyższych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzeczono jak w sentencji wyroku.