II SA/Wr 174/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA - Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant - Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 27 listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usuniecie drzewa rosnącego we W. przy ul. B. [...] I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz K. B. kwotę 3125,40 /trzy tysiące sto dwadzieścia pięć złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 września 2001 r. - działający z upoważnienia Prezydenta W. - Zastępca Dyrektora Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego W., na podstawie art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie środowiska (D.U. z 1994 r. Nr 46, poz. 196 z póź. zm.), § 10 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w spawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. Nr 162, poz. 1138), wymierzył K. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A karę w wysokości 35.520 zł, za usunięcie – w dniu 22 czerwca 2001 r. – bez wymaganego zezwolenia drzewa. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzone w terenie wizje potwierdziły fakt wycięcia jabłonki ozdobnej – rajskiej jabłoni - rosnącej na terenie zarządzanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową W. – P., przy ul B. [...] we W. K. B. potwierdziła fakt wycięcia drzewa bez zezwolenia. Ponieważ na podstawie książki Włodzimierza Senety "Dendrologia" (PWN Warszawa 1983 r.) organ ustalił, że jabłoń rajska zalicza się do drzew ozdobnych a nie owocowych , wymierzył K. B. stosowną karę pieniężną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. B. podnosząc, że wycięła drzewo owocowe – dziką jabłoń - a nie drzewo ozdobne. Na wycięcie takiego drzewa nie jest zaś wymagane zezwolenie. Przy usunięciu tego drzewa nie doszło zatem, zdaniem odwołującej się, do naruszenia wymagań ochrony środowiska. Podniesiono również, że nawet gdyby przyjąć za organem, że wycięte drzewo było z gatunku rajskiej jabłoni, to powołana pozycja naukowa, w oparciu o którą organ zaklasyfikował rajską jabłoń do drzew ozdobnych a nie owocowych, stanowi jedynie wyraz poglądów określonego autora. Natomiast tak dokonana klasyfikacja nie korzysta z przymiotu klasyfikacji urzędowej mogącej stanowić podstawę do ustalania na jej podstawie skutków prawnych. Takie skutki mogą zaś wynikać jedynie z klasyfikacji umieszczonej w akcie prawnym wydanym zgodnie z art. 87 i następnymi Konstytucji. W decyzji zaś takiego aktu nie wskazano. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 27 listopada 2001 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie Kolegium podało, że organ pierwszej instancji poczynił właściwe ustalenia związane z określeniem gatunku wyciętego drzewa i osoby która dokonała usunięcia. Podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej stanowiły bowiem powołane wcześniej przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz wskazane wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych..., natomiast dane pozyskane przez organ pierwszej instancji z publikacji naukowej z zakresu dendrologii pełniły jedynie funkcje pomocnicze i pozwalały na dokładne odczytanie zamierzeń ustawodawcy zawartych w rozporządzeniu, które zawiera urzędową klasyfikację drzew ze względu na wysokość stawki opłat pobieranych za wycięcie drzewa. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła K. B. wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej nieprawidłowo zinterpretowano stanowiące podstawę wymierzenia kary, informacje zawarte w pracy W. Senety "Dendrologia" ponieważ wykorzystano wybiórczo pojedynczy wyraz z pełnego opisu. Skarżąca powołując inne pozycje naukowe i przytaczając szereg łacińskich nazw odmian jabłoni oraz wskazując i cytując cechy botaniczne ich poszczególnych odmian wywodziła również, że jabłoń rajska jest drzewem owocowym. Skarżąca uważała też, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego badania ściętego drzewa a te czynności które wykonał, nie mogły dać odpowiedzi na pytanie jakie drzewo zostało usunięte. Organ nie mógł bowiem bez specjalistycznej konsultacji określić gatunku jabłoni a tym bardziej jej odmiany. Wyjaśnienia skarżącej zawarte w odwołaniu, dotyczące rodzaju usuniętego drzewa, winne były być wzięte pod uwagę przez organ drugiej instancji przy jego rozpoznawaniu, czego jednak nie uczyniono. Wobec powyższego zdaniem skarżącej organy obu instancji naruszyły przepisy dotyczące postępowania dowodowego. zawarte w art. 75 k.p.a. i następnych. Organ pierwszej instancji mając zaś dostęp do pomocy naukowej na której się oparł, skorzystał z niej w sposób wybiórczy, sprzeczny z intencją autora i niekorzystny dla skarżącej. Tym samym wbrew treści dowodu, wyciągnął odmienne wnioski. W skardze przedstawiono również zarzuty wobec decyzji organu odwoławczego, ponosząc, że sankcjonuje wadliwe orzeczenie wydane bez podstawy prawnej, a to wobec naruszenia art. 48 w związku z art. 86 d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż usunięte drzewo było zdziczałą jabłonią, co powinno skutkować brakiem konieczności jego usunięcia. Organ odwoławczy pominął również podnoszony w odwołaniu zarzut dowolności działania urzędników w zakresie klasyfikacji usuniętego drzewa pomimo, że zarzut ten był bardzo istotny i wiązał się z naruszeniem w przedmiotowej sprawie art. 87 i art. 31 Konstytucji RP. Podstawą określania rodzaju usuwanych drzew może być bowiem tylko klasyfikacja urzędowa sporządzona w oparciu o obiektywne cechy roślin, pozwalające na ich rozróżnienie i identyfikację. Organy na takiej klasyfikacji się nie oparły, a skarżąca wbrew art. 48 w związku z art. 86 d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - zmuszona została do zapłaty kary pieniężnej, której podstawa uiszczenia nie powstała. Zgodnie z przepisem art. 31 Konstytucji ograniczenie uprawnienia strony do wycięcia spornego drzewka owocowego, wynikające z art. 48 wskazywanej ustawy, mogłoby powstać jedynie w drodze zmiany tego przepisu lub wprowadzenia aktu wykonawczego - klasyfikacji urzędowej drzew, w której jabłoń owocowa (zdziczała) znalazłaby się w kategorii drzew na usunięcie których wymagane jest zezwolenie. Taki przepis do dnia podjęcia rozstrzygnięcia nie został jednak, według skarżącej, wydany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie wywodząc, że działające w sprawie organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Zdaniem Kolegium nie można uznać wyciętego drzewa za drzewo owocowe, które korzysta ze zwolnienia wynikającego z art. 48 i art. 86 d wskazywanej wcześniej ustawy. Przywołane przepisy nie określały bowiem tak dokładnie – jak czyni to skarżąca – rodzajów i gatunków drzew, a zatem przyjąć trzeba, że wolą ustawodawcy nie było tworzenie tak dokładnych podziałów drzew i krzewów. Uznając zatem dane drzewo za owocowe, należy się opierać na potocznym znaczeniu tego określenia. W takiej sytuacji nie można uznać wyciętego drzewa – rajskiej jabłoni – za drzewo owocowe, gdyż jego owoców nie używa się do celów spożywczych. Również sama skarżąca przyznaje, że drzewa rajskiej jabłoni są podstawą do uzyskiwania nowych handlowych odmian jabłoni. Nie przedstawiła również ani jednego kulinarnego zastosowania owoców rajskiej jabłoni. Natomiast sam fakt rodzenia przez drzewo owoców nie może stanowić podstawy do uznania go za drzewo owocowe w rozumieniu przywołanych przepisów, ponieważ w takim przypadku należałoby uznać za drzewo owocowe nawet dąb. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 278/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano przede wszystkim, że – wobec braku definicji ustawowej i wypracowanej przez orzecznictwo pojęcia "drzewo" i "drzewo ozdobne" - pod pojęciem drzewa owocowego należy rozumieć drzewa definiowane tak w znaczeniu potocznym. Przy tym założeniu za drzewo owocowe w rozumieniu ustawy należy przyjąć drzewa posadzone i użytkowane dla pozyskiwania owoców w celach konsumpcyjnych, w przeciwnym razie należy je uznać za drzewa ozdobne. Sąd stwierdził również, że rajska jabłoń nie jest drzewem owocowym bowiem w Polsce nie uprawia się jej dla celów sadowniczych, a jej owoców nie stosuje się do celów spożywczych. Wobec powyższego uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Na powyższe orzeczenie skargę kasacyjną złożyła K. B. zarzucając mu naruszenia przepisów prawa materialnego art. 48 w związku z art.86d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rajska jabłoń była drzewem ozdobnym, a nie owocowym na wycięcie którego wymagane jest zezwolenie; art. 48 ust. 2 i art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnej subsumcji, podczas, gdy należało zastosować przepis art. 48 ust. 4 pkt 1 i art. 86 d ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie przez Sąd naruszeń art. 9, 10, 68 § 2, 75 § 1, 79 § 1, 81, 84 § 1, i 95 § 1. Sądowi pierwszej instancji zarzucono również uchybienie treści art. 145 § 1 pkt1 lit c - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału. W wyniku rozpatrzenia przedstawionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 226/05, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał trafność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podzielając - co do zasady - stwierdzenie zawarte w wyroku Sądu wojewódzkiego, że pojęcia "drzewo" i "drzewo ozdobne" nie są zdefiniowane w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska, Sąd drugiej instancji zauważył, że skoro rozróżnienie między tymi pojęciami posiadało fundamentalne znaczenie dla możliwości nałożenia na osobę usuwającą drzewo kary pieniężnej - tak jak w rozpoznawanej sprawie w wysokości 35.200 zł. – to obowiązkiem organu administracji było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, jakiego rodzaju drzewo zostało usunięte. Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że rajska jabłoń nie jest drzewem owocowym, bowiem w Polsce nie uprawia się jej dla celów sadowniczych, a jej owoców nie stosuje się dla celów spożywczych, uznano za nieprzekonujące. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znane jest kulinarne zastosowanie owoców rajskiej jabłoni, wskazując, między innymi, konfitury / M. Ochromowicz-Montawa: "Uniwersalna książka kucharska", Lwów 1910. s. 712/. Odwołując się do Encyklopedii PWN, Warszawa 1985 r. oraz do fragmentu pracy W. Senety "Dendrologia" z 1973 r. stwierdził, że definicje rajskiej jabłoni nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy rajska jabłoń jest drzewem owocowym czy ozdobnym. Wobec powyższego stanowisko Sądu pierwszej instancji podzielające bez zastrzeżeń poglądy organów administracji, że przedmiotowa jabłoń była drzewem ozdobnym, uznał za nieusprawiedliwione, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na taką ocenę. W takich okolicznościach Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany granicami skargi, winien uznać, że w sprawie zachodziła konieczność zasięgnięcia opinii biegłego, bowiem jej rozpoznanie wymagało wiedzy specjalistycznej, co do oceny gatunku, czy też rodzaju usuniętego drzewa. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się przy tym, że skoro z akt sprawy wynika, że na terenie osiedla rośnie wiele rajskich jabłoni, można na tej podstawie wyciągnąć wniosek, co do rodzaju wyciętego drzewa i celu dla jakiego zostały one posadzone. Jednakże co do gatunku – ze względu na istotne znaczenie dla wymierzenia kary – według Sądu drugiej instancji, niezbędne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Za całkowicie niedopuszczalne uznano również interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, skoro ustalenia te mogą determinować nałożenie na stronę kary pieniężnej w znacznej kwocie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na istotne braki materiału dowodowego sprawy. W aktach brak bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego datę doręczenia zawiadomienia o terminie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dowodu z oględzin a ogólnikowość protokołu tej czynności uniemożliwia ustalenie zasadności zarzutu braku udzielenia skarżącej stosownych pouczeń i wyjaśnień ( art. 9 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Zgodnie zatem z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach ustawowo przyznanych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując przedstawionych czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Oznacza to, że działając w granicach danej sprawy, ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonych kognicji, jak również uwzględniając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2005 r.,Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż sądowa kontrola oceny legalności zaskarżonej decyzji, dokonana stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wykazała, iż zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydana została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd drugiej instancji przesądził o konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wyjaśnienia z jakim gatunkiem jabłoni mamy w niniejszej sprawie do czynienia. Zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwalał bowiem na jednoznaczną ocenę, że usunięte przez skarżącą drzewo można było zakwalifikować do kategorii drzew ozdobnych. Tym samym uznać należy, że organy nie wykazały, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zwolnienie strony skarżącej od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie przedmiotowego drzewa (art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), a w konsekwencji nie udowodniły istnienia podstawy wymierzenia opłaty. Działanie takie stanowi niewątpliwie naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są bowiem do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz a w efekcie końcowym zastosować odpowiednią normę prawa materialnego. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie na podstawie przepisów prawa ( prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodnego. Dodać również należy, że w myśl art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a co może przyczynić się do wyjaśnia sprawy – w szczególności zaś opinię biegłego - gdy ze względu na występujące w sprawie okoliczności wymagane są wiadomości specjalne. Przekazane wraz z odwołaniem akta sprawy wskazują jednoznacznie, że powyższe wymogi nie zostały spełnione, co prowadzić musiało do stwierdzenia, że w postępowaniu piewszoinstancyjnym naruszono przepisy art. 6, art.7, art. 75 i 77 k.p.a. , w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kompetentny organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, uwzględniając uwagi wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2005 r. oraz uwagi zawarte w niniejszym wyroku. Prowadząc postępowanie organ winien również pamiętać o bezwzględnym obowiązku przestrzegania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) oraz o innych wymogach wynikających z przepisów kodeksu regulujących postępowanie dowodowe (art. 75 k.p.a. i następne). Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji ma umocowanie w art. 152 przywołanej ustawy, zaś orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 wskazanego aktu i w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).