II SA/Wr 1761/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz - spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Komitetu Mieszkańców ulic: A, B i C w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Paczkowie z dnia 31 maja 2001 r., nr XXVII/223/2001 w przedmiocie protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do protestu skarżącego Komitetu Mieszkańców, 2) zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz przedstawicieli skarżącego Komitetu: J. P., H. G. i C. P. kwoty po 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) określa, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono w pkt 1 wyroku jej nieważność, nie może być wykonywana. Uzasadnienie. Uchwałą Nr XIX/157/2000, z dnia 24 sierpnia 2000 r., Rada Miejska w Paczkowie postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym planu obejmującego część Obszaru staromiejskiego w Paczkowie Zarząd Miejski zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez obwieszczenie z dnia 11 października 2000 r. oraz zamieszczenie komunikatu w "Nowinach Nyskich" z dnia 11 października 2000 r. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu. W dniu 20 grudnia 2000 r. Zarząd Miejski w Paczkowie opublikował komunikat o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, dla wyżej opisanego terenu. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu (Urząd Miejski w Paczkowie, od dnia 28 grudnia 2000 r. do dnia 18 stycznia 2001 r.) oraz poinformowano o prawie składania protestów i zarzutów. Burmistrz Paczkowa zawiadomił o wyłożeniu projektu właścicieli i współwłaścicieli terenu objętego zmianą planu, według wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego przez Starostwo Powiatowe w Nysie. W dniu 12 stycznia 2001 r. odbyło się zebranie mieszkańców ulic: B, C, A w P. Zebrani wybrali przedstawicieli w osobach H. G., C. P. i J. P. Osoby te określające siebie jako Komitet Mieszkańców ulic B - A - C w P., wniosły do Rady Miejskiej w Paczkowie, w dniu 18 stycznia 2001 r., pismo zatytułowane: "Wnioski do planu zagospodarowania przestrzennego obszaru staromiejskiego ulic: B - A - C". W piśmie wskazano, iż wnioski mają związek z prawami osób do części nieruchomości objętych zmianami planu zagospodarowania. Wymieniono osoby (uczestniczące w zebraniu) będące użytkownikami wieczystymi i właścicielami działek oraz właścicielami budynków na terenie objętym zmianą planu (J. S., R. G., J. P., W. i S. M.). W piśmie wyrażono brak zgody na unormowania planu, pozbawiające osób reprezentowanych przez Komitet, garaży, dojazdów do nieruchomości, komórek gospodarczych, pomieszczeń magazynowych i terenów przyległych do budynku mieszkalnego, umożliwiających prawidłowe korzystanie z nieruchomości. Nadto w piśmie podniesiono naruszenie praw innych osób, nieuczestniczących w zebraniu. Zarząd Miejski w Paczkowie ogłosił, w dniu 3 maja 2001 r., zawiadomienie o terminie sesji Rady Miejskiej w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów i protestów, zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru staromiejskiego w rejonie ulic: D - B - A - C w P. Komitet Mieszkańców został powiadomiony o terminie sesji poprzez swoich przedstawicieli. W dniu 23 maja 2001 r. Burmistrz Paczkowa poinformował zainteresowanych o przesunięciu terminu sesji Rady, z dnia 28 maja 2001 r., na dzień 31 maja 2001 r. 31 maja 2001 r. Rada Miejska w Paczkowie podjęła uchwałę nr XXVII/223/2001, o odrzuceniu protestów, w tym protestu Komitetu Mieszkańców Rada powołała się na przepis art. 23 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.). Uchwała zawierała uzasadnienie. Rada stwierdziła, że plan zakłada odtworzenie komórek i garaży w nowym układzie przestrzenno - architektonicznym, spełniającym wymogi z zakresu ochrony konserwatorskiej, warunków sanitarnych, warunków budowlanych i ochrony przeciwpożarowej, na terenie objętym planem. Zdaniem Rady jest to jedyna możliwość uporządkowania wnętrza międzyblokowego (podwórka), zawartego między ulicami: D - B - A - C w P. W dniu 19 czerwca 2001 r. wysłano do przedstawicieli Komitetu Mieszkańców powiadomienie o treści uchwały nr XXVII/223/2001. W dniu 11 lipca 2001 r. Komitet Mieszkańców ulic: A - B - C w P., reprezentowany przez J. P., H. G. i C. P., wniósł skargę na uchwałę Nr XXVII/223/2001 Rady Miejskiej w Paczkowie, do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono, iż wnoszone na etapie opracowywania wnioski nie były protestami, ale zarzutami, w myśl art. 24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomniano o prawach osób do gruntu i budynków. Wskazano, że do wyburzenia przewidziano obiekty najmowane przez właścicieli małych zakładów (piekarnie, cukiernie). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Paczkowie wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że w projekcie planu założono zburzenie istniejącej zabudowy gospodarczej i garażowej, ale też zaprojektowano nowy zespół gospodarczo - garażowy w miejscu, które nie powodowałoby kolizji w układzie przestrzennym. Nowy plan nie narusza praw osób zainteresowanych, gdyż przewiduje się w dalszym ciągu zabudowę gospodarczo - garażową, przewidzianą dla osób wnoszących zarzuty i protesty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Uchwała podjęta została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz.139 ze zm.), w oparciu o art. 23 ust.3 tej ustawy. Ani ten, ani inne przepisy wspomnianej ustawy nie przewidywały możliwości wniesienia skargi na uchwałę o odrzuceniu protestu do projektu planu miejscowego. Nie oznacza to jednak wykluczenia kontroli sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej pismem skarżącego Komitetu, kwestionującego ustalenia projektu zmiany planu na terenie, do którego część osób reprezentowanych przez Komitet miała prawa o charakterze rzeczowym i na obszarze sąsiadującym z tym terenem. O charakterze wniesionego środka przesądza bowiem jego treść, a nie jego kwalifikacja dokonana przez organy gminy. Gdy osoba wnosząca pismo składa zastrzeżenia o charakterze kompleksowym z punktu widzenia założeń planu, pismo stanowi protest w rozumieniu art. 23 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli pismo zawiera zastrzeżenia, dotyczące jednostkowej kwestii, wskazujące na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby kwestionującej projekt planu, to jest ono zarzutem, spełniającym wymogi art. 24 ust.1 omawianej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1999 r., sygn. akt IV S.A. 823/99, System Informacji Prawnej LEX nr 48213). Pismo mające zaś znamiona zarzutu powinno być załatwione w trybie art. 24, a nie w trybie art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: postanowienie SN z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt III RN 163/01, OSNP 2003 / 20 / 480). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, pismo skarżącego Komitetu, kierowane do Rady Miejskiej w Paczkowie, nosiło znamiona zarzutu. W piśmie z dnia 17 stycznia 2001 r. wskazano prawa osób reprezentowanych przez Komitet, z których to osób co najmniej część legitymowała się tytułem własności lub prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości objętych projektem planu lub położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego projektem. O naruszeniu interesu prawnego można mówić zarówno wtedy, gdy nieruchomość wnoszącego pismo jest położona na obszarze objętym projektem planu jak i wówczas, gdy nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z terenem objętym projektem zmiany planu. W obu wypadkach dochodzi do naruszenia interesu prawnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, gdyż sposób przeznaczenia terenu objętego projektem planu wpływa na korzystanie z nieruchomości i nieruchomości sąsiedniej, jedno z trzech zasadniczych uprawnień właścicielskich. Innym zagadnieniem jest to, czy to naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej projektem planu lub sąsiedniej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Kwestia ta jednak może i powinna być rozstrzygana na etapie rozpatrywania zarzutu przez organy gminy, nie zaś w fazie kwalifikowania pisma. Błędna kwalifikacja pisma kwestionującego projekt planu skutkuje wadę uchwały odrzucającej pismo, powodującą jej nieważność (por. Jan Zimmermann "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego", Samorząd Terytorialny 1996/10/str.27). Niewłaściwe zaliczenie pisma skarżącego do protestów spowodowało brak wyczerpującego uzasadnienia uchwały, odnoszącego się do indywidualnej sytuacji osób reprezentowanych przez Komitet wnoszący pismo oraz brak odniesienia się do argumentacji przedstawionej w piśmie. Zauważyć przyjdzie, iż organy Gminy nie kwestionowały legitymacji procesowej Komitetu w trakcie postępowania planistycznego oraz w postępowaniu sądowym. W ocenie Sądu, niezależnie od oryginalnej procedury przewidzianej w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można w niniejszym postępowaniu sądowym wykluczyć uprawnienia grupy mieszkańców gminy do korzystania z przepisu art. 101 ust.2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wobec powyższego należało, na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, w części odnoszącej się do protestu Komitetu Mieszkańców. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego wynika z art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 55 ust.1 ustawy o NSA. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Sprowadzają się one do konieczności rozpatrzenia zarzutu Komitetu Mieszkańców zgodnie z procedurą określoną w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda, w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717), na mocy której (art. 88 ust.1) utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale zgodnie z art. 85 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.