II SA/Wr 183/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia .... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ II instancji lub w skrócie DWINB) decyzją z dnia 15 września 2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) z dnia 29 czerwca 2010 r., Nr [...], nakazującą J. Z. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C. [...] w J.G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 669/10 oddalił skargę E. Z. na powyższą decyzję DWINB, wskazując m. in. w uzasadnieniu, iż: "Wykonanie budynku drewnianego nie było zgodne z przepisami prawa budowlanego, o ile nawet zgodę na jego wybudowanie wyraził ówczesny właściciel nieruchomości. Popełnienie samowoli budowlanej nie musi być wykazane dokumentem. Z dokonanych i przytoczonych przez organ, nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych wynikało, że budynek ten nie był objęty pozwoleniem na budowę z 1987 r., a ponadto że według oświadczenia skarżącego nie został wybudowany na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę. Skarżący pozostawał bowiem w błędnym przeświadczeniu, że wykonanie budynku drewnianego nie wymagało pozwolenia na budowę. Z ustaleń tych wynikało niewątpliwie, że budynek drewniany nie miał pozwolenia na budowę. Nie było również możliwości zalegalizowania tej samowoli budowlanej." PINB upomnieniem nr [...] z dnia 24 stycznia 2011 r., adresowanym jednocześnie do E. Z. oraz J. Z., wezwał zobowiązanych do wykonania, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązku rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C. [...] w J. G., pouczając zobowiązanych, że w razie niewykonania wyżej określonego obowiązku zostanie wszczęte przeciwko nim postępowanie egzekucyjne. Następnie organ I instancji, z uwagi na niewykonanie tego obowiązku, doręczył zobowiązanym tytuły wykonawcze (E. Z. o nr [...], zaś J. Z. o nr [...]), wszczynając postępowania egzekucyjne zmierzające do wykonania obowiązku wynikającego z własnej decyzji z dnia 29 czerwca 2010 r. nakazującej J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C. [...] w J. G.. Jednocześnie PINB wydał postanowienie z dnia 7 września 2011 r., Nr [...] nakładając na J. Z. i E. Z. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tejże decyzji z dnia 29 czerwca 2010 r. w wysokości 22 471 zł. DWINB, na skutek wniesionego zażalenia E. Z., postanowieniem z dnia 26 października 2011 r., Nr [...], uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 7 września 2011 r. z uwagi na to, że zostało ono skierowane do obojga zobowiązanych, t.j. do J. Z. i E. Z., bowiem jak stwierdził organ II instancji nie można nakładać jednego środka egzekucyjnego w dwóch postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych osobno w stosunku do każdego z zobowiązanych na podstawie odrębnych tytułów wykonawczych. Organ I instancji kontynuując postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia 8 grudnia 2011 r., Nr [...], nałożył na E. Z. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB Nr [...] z dnia 29 czerwca 2010 r. w wysokości 23 465, 39 zł, zaś odrębnym postanowieniem Nr [...], z dnia 12 grudnia 2011 r., taką samą grzywnę wymierzył J. Z.. DWINB, po rozpatrzeniu zażalenia E. Z. na postanowienie PINB, Nr [...], postanowieniem Nr [...], z dnia 23 stycznia 2012 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż bezspornym w sprawie był fakt niewykonania, orzeczonego prawomocną decyzją administracyjną, nakazu rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego, a zatem PINB zobligowany był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środków egzekucyjnych celem doprowadzenia wykonania powyższego obowiązku. Podniesiono także, iż organ egzekucyjny, mając do wyboru dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, wybrał łagodniejszy środek egzekucyjny, bowiem w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a nadto nawet grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Wskazano również, iż chociaż organ I instancji nie powołał art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej w skrócie u.p.e.a.) to jednak prawidłowo wyliczył grzywnę, gdyż w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. PINB ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę obowiązującą również aktualnie cenę 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2011 r. ogłoszoną przez Prezesa GUS w dniu 21 listopada 2011 r., wynoszącą 3988 zł. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 29,42 m2 (7,93m x 3,71). Podstawiając te wartości do wzoru określonego w art. 121 § 5 u.p.e.a. (29,42 x1/5 x 3988) uzyskuje się kwotę 23.465 zł 39 gr. Na zakończenie organ II instancji podniósł, iż zarzuty podniesione w zażaleniu nie mogą zostać uwzględnione w ramach postępowania egzekucyjnego, gdyż w toku tego postępowania organ nie może badać, czy egzekwowana decyzja jest prawidłowa, tym bardziej, że prawidłowość decyzji obu instancji nakładających egzekwowany obowiązek Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu potwierdził wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 669/10. W skardze do tut. Sądu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa poprzez bezpodstawne wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając skargę wskazano, iż DWINB utrzymując w mocy postanowienie PINB nie przeprowadził postępowania dowodowego w kierunku czy skarżący rzeczywiście pobudował i użytkuje ten budynek gospodarczy od 2006 r., czy użytkowanie tego budynku jako garażu jest samowolą budowlaną, jak też czy małżonkowie J. i E. Z. są prawnymi użytkownikami tego budynku gospodarczego. Zarzucono także, iż DWINB wydając postanowienia Nr [...] nie uwzględnił, że już w tej samej sprawie rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego decyzja obu instancji była uchylana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 484/09) z orzeczeniem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a pomimo tego PINB, bez ponownego przeprowadzenia rozpoznania sprawy, wydał "fałszywą ponowną decyzję rozbioru i tytuł nakazu grzywny", jak też "lekceważąc i pomijając" decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 5 stycznia 2010 r. (nr [...]) o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzję z przekazaniem do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji (odpowiednio i postanowienia) może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji (postanowienia) nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Użyte w cytowanym powyżej przepisie określenie "w granicach danej sprawy", jak słusznie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1082/09, oznacza, że "sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, w której wydano zaskarżony akt prawny. Również dokonywanie przez sąd administracyjny nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonały wcześniej organy administracyjne i w dalszej kolejności ocena tych materiałów prowadzi wprost do naruszenia zasady związania sądu granicami sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd rozpoznając skargę uwzględnia nowy materiał dowodowy, pochodzący spoza akt administracyjnych danej sprawy." Co równie istotne oznaczenie "dana sprawa" w rozumieniu art. 134 u.p.p.s.a. oznacza sprawę w ujęciu materialnym, a nie procesowym. Sąd nie może zatem uczynić przedmiotem swojego rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia, gdy zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe są tożsame. W tym kontekście przypomnieć trzeba, iż przedmiotem niniejszej sprawy było postanowienie organu II Instancji utrzymujące w mocy postanowienie PINB nakładające na skarżącego, na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. nakazu rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego. Przypomnieć należy, iż zgodnie z przepisem art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, przy czym w myśl dalszego § 2 grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie zaś do regulacji art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego to jest ona jednorazowa, a jej wysokość stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z kolei w myśl art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wskazać również należy, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę, w tym także jej celowości i zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca tytułem wykonawczym w danym postępowaniu egzekucyjnym, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej rozbiórkę, czy tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 23.465,39 zł w celu przymuszenia do rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego budynku usytuowanego na posesji przy ul. C. [...] w J. G.. Nakaz rozbiórki orzeczony decyzją PINB z dnia 29 czerwca 2010 r., został utrzymany w mocy decyzją organu II instancji z dnia 15 września 2010 r., zaś złożona od tej decyzji skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 669/10. Z akt postępowania administracyjnego wynika również, iż DWINB postanowieniami z dnia 30 stycznia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowań nadzwyczajnych zarówno w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej PINB z dnia 29 czerwca 2010 r. (nr [...]), jak też wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją utrzymującą w mocy decyzję rozbiórkową PINB z dnia 29 czerwca 2010 r. (nr [...]). Nie budziło w sprawie wątpliwości, iż skarżący nie dokonał rozbiórki budynku pomimo otrzymanego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania nakazu rozbiórki, a zatem zasadnym było zastosowanie jednego z dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia, bądź też wykonania zastępczego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. W postępowaniu skarżący nie kwestionował ustalonej przez organ I instancji powierzchni zabudowy drewnianego budynku gospodarczego (7,93 m x 3,71 m = 29,42 m2) i przyjętej ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2011 r. Reasumując rozważania należało stwierdzić, że Sąd administracyjny kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 u.p.e.a.), gdyż to nie należy do tego postępowania. Tymczasem taki niedopuszczalny prawnie w postępowaniu egzekucyjnym skutek zamierzał osiągnąć skarżący podważając w istocie prawidłowość wydania decyzji organu I instancji z dnia 29 czerwca 2010 r. nakazującej rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego, Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.151 u.p.p.s.a.