II SA/Wr 19/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu o konstrukcji drewnianej będącego przybudówką do stodoły na nieruchomości przy ul. L. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...]z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K. i B. K. oraz M. T. w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu o konstrukcji drewnianej będącego przybudówką do stodoły na nieruchomości nr [...] przy ul. L. we W. W uzasadnieniu decyzji organ w oparciu o przeprowadzone dwukrotnie oględziny, analizę akt archiwalnych i oświadczenia świadków ustalił, że obiekt istniał w chwili zasiedlenia nieruchomości w 1946r., zaś w 1971r. został wyremontowany. Obiekt historycznie spełniał różne funkcje i w zależności od potrzeb był okresowo użytkowany jako skład narzędzi lub pasz oraz jako kurnik lub pomieszczenie dla cieląt, natomiast obecnie jako jednocześnie pomieszczenie gospodarcze i pomieszczenie dla świń. Nie nastąpiła więc zmiana sposobu użytkowania tego obiektu. Decyzją nr [...]z dnia [...]. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że odwołującej się M. T. nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, przez pozbawienie jej możności udziału w przesłuchaniu świadków oraz złożenia wyjaśnień. Nieruchomość stron ma charakter rolniczy i znajduje się na niej szereg obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną. Ich wykorzystanie nie może powodować żadnych uciążliwości oraz wpływać negatywnie na stan środowiska. Jednak organ nie wyjaśnił prawdziwości twierdzeń właścicieli obiektu M. Z., że ustawiona w nim klatka ze świniami zajmuje niewiele miejsca, obiekt jest wentylowany w sposób naturalny, a ścieki odprowadzane są do małego zbiornika bezodpływowego znajdującego się wewnątrz. Wymagane jest więc uzupełnienie postępowania. Decyzją nr [...]organ I instancji ponownie umorzył postępowanie. Według uzasadnienia, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż ponowne oględziny pozwoliły na ustalenie braku zwierząt w obiekcie. Znajdowały się w nim jedynie narzędzia rolnicze, części maszyn, śrutownik i pasza w workach. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że organ nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, aby dokonać ustalenia, czy właścicielka obiektu wykonując bez wymaganego zgłoszenia roboty budowlane polegające na wykonaniu bezodpływowego zbiornika na gnojowicę i montaż stanowiska hodowlanego oraz rozpoczynając hodowlę trzody chlewnej, dokonała zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia. Ustalenie, że w dniu oględzin kojec był pusty, było niewystarczające bez wyjaśnienia możliwości kontynuowania hodowli. Wprawdzie organ tym razem nie powołał się na dowód z pisemnych oświadczeń świadków, niezgodny z obowiązującą procedurą, to jednak nadal nie przeprowadził tego dowodu prawidłowo, zaś pisemne zeznania pozostały w aktach sprawy. Dowód z oględzin również został przeprowadzony z naruszeniem procedury, gdyż zawiera oświadczenia strony, a nie stwierdzenia pracownika organu, zaś ustalenia były niestaranne, nie ukierunkowane na stwierdzeniu naruszenia przepisów. Organ powinien ustalić stan obiektu, datę wykonania zbiornika i jego pojemność oraz odległość od granicy z działką sąsiednią, a ponadto zbadać dokumentację tego dotyczącą. Podkreśliła, że w obiekcie nadal prowadzona jest hodowla świń. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według uzasadnienia, skoro właścicielka obiektu obecnie przywróciła mu pierwotną funkcję magazynu na narzędzia rolnicze, to postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe. Pozostawienie w obiekcie niewielkiego zbiornika na gnojowicę oraz klatki dla zwierząt nie ma znaczenia, zaś wykorzystanie tego obiektu nie wpłynie ujemnie na stan środowiska i nie powoduje żadnych uciążliwości. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła zarzut wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz niewykonania wskazań organu odwoławczego, co nie pozwalało na utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestniczka postępowania również wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że przybudówka do stodoły wykorzystywana była od szeregu lat do różnych potrzeb związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, w tym do drobnej hodowli. co wyklucza obowiązek każdorazowego składania wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał art. 71 prawa budowlanego w brzmieniu tekstu jednolitego w Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016. Dla stosowania tego przepisu nie miały znaczenia unormowania wyłączające stosowanie art. 48 prawa budowlanego sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718 – patrz art. 7 tej ustawy oraz art. 103 ust. 2 prawa budowlanego), bowiem ustawa nakazywała stosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego (dotyczących według wyraźnego brzmienia ustawy "przypadków innych niż określone w art. 48"), nie zaś przepisu art. 48 tego prawa w poprzednim brzmieniu (odmiennie, bez uzasadnienia lub z podkreśleniem, że być może do tego rodzaju samowoli stosuje się nową ustawę – NSA w wyroku z 9.03.1998r. IV SA 840/96 Lex nr 43293). Przy wykładni tego przepisu (art. 71 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31.05.2004r., patrz nowelizacja w Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) uległo wyjaśnieniu w orzecznictwie NSA, że zmiana sposobu użytkowania wymagająca ingerencji właściwego organu, dotyczy przypadków istotnej zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy), zatem bez dokonania takiej zmiany nie jest wymagane pozwolenie (wyrok NSA z 29.01.1997r. II SA/Kr 337/96 Pr. Gosp. 1997/7/39). Podkreślono w związku z treścią art. 5 ust. 1 prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu obowiązek dokonania przez organ oceny zaistniałej zmiany z uwagi na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (wyroki NSA z 15.10.1998r. IV SA 1876/96 Lex nr 43759 i z 22.06.2001r. II SA/Kr 1430/98 Palestra 2002/9-10/197), co obecnie wobec nowelizacji zachowało aktualność jedynie jako wymóg ochrony na zasadach ogólnych, tj. zgodnie z art. 28 k.p.a. (patrz M. Laskowska "Ochrona interesów sąsiadów w procesie budowlanym po nowelizacji" Sam. Teryt. 2004/5/37 i Z. Kostka "Prawo budowlane – komentarz" s. 26-27). Podsumowanie jednolitego stanowiska prawnego sądu administracyjnego odnośnie sposobu stosowania art. 71 nastąpiło w uzasadnieniu wyroku z 27.09.2002r. IV SA 2147/00 ONSA 2003/4/137, gdzie nadal podkreślono wymóg zebrania przez organ pełnego materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej oceny w nawiązaniu do treści tego przepisu, w celu ustalenia w sposób pewny, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, czyli zmiana wyrażająca się w podjęciu działalności zmieniającej w sposób istotny warunki jego użytkowania (por. wyrok NSA z 26.03.1999r. IV SA 532/97 Lex nr 46771 oraz J. Siegień "Prawo budowlane-komentarz" wyd. 2000r. s. 300-301). Nie ma więc zmiany sposobu użytkowania obiektu, wymagającej pozwolenia, o ile nie powstaną skutki mogące naruszyć obowiązujące warunki tego użytkowania. Wydaje się, że organy orzekające w nin. sprawie chciały wyrazić podobny pogląd prawny, jednak w rzeczywistości nie oparły go na ustaleniach faktycznych poprzedzonych niewadliwym procesowo postępowaniem wyjaśniającym oraz nie sformułowały go w ramach wykładni przepisu art. 71 prawa budowlanego. Można było odnieść wrażenie, że z uwagi na oczywistość nasuwających się ocen, organy odstąpiły od zgromadzenia w aktach sprawy materiału uzasadniającego taką wstępną ocenę. Wymaga skrótowo przypomnienia, że wprawdzie art. 50 § 1 k.p.a. dozwala na wykorzystanie przy ustalaniu faktów również wyjaśnień stron lub zeznań świadków złożonych na piśmie, to jednak w przypadku wątpliwości do treści złożonego w tej formie zeznania, a szczególnie w przypadku odpowiednio uzasadnionego żądania strony (art. 78 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a.), należy ten dowód ponowić do protokołu (art. 67 § 2 pkt 2, art. 70, art. 79, art. 83 k.p.a.). Oględziny także utrwalane są w formie protokołu (art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.), ale przecież cel tego dowodu jest inny niż uzyskanie jedynie wyjaśnień lub oświadczeń, gdyż zmierza do uzyskania dokładnego opisu stanu określonego przedmiotu (oględziny rzeczy). Przy odbieraniu pisemnych wyjaśnień stron wymagane jest staranne i wyraźne rozgraniczenie w aktach sprawy, czy dany dokument stanowi dowód z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.), czy jedynie oświadczenie lub wniosek złożone w związku z udziałem w postępowaniu (art. 10 § 1, art. 63 § 1, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uchybienia procesowe organu pierwszej instancji zostały trafnie wytknięte w decyzji organu odwoławczego z dnia [...]. Dopiero niewadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego umożliwi dokonanie ustaleń faktycznych uzasadniających ocenę, czy miała miejsce samowola budowlana. Dlatego trafne być może oceny, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poczynione zostały z naruszeniem art. 80 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak na wstępie.