II SA/Wr 198/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W. postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 16 marca 2016 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w W. wniosła skargę na akty prawa miejscowego objęte regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W., przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej W. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 198/16), zmienioną uchwałą Nr [...] tejże Rady z dnia [...] r., oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty, domagając się nałożenia na Gminę W.obowiązku dokonania następujących zmian w aktach prawa miejscowego, tj. wykreślenie z treści regulaminu § 8 ust. 8 pkt 3 lit. a, b, c i pkt 6 oraz § 8 ust. 9 pkt 1-4 jak też z § 1 ust. 3 pkt 2 a, b, c, d uchwały nr [...] postanowień traktujących o tzw. minimalnej pojemności pojemników na odpady komunalne dla każdego lokalu użytkowego w nieruchomości albo "w ogóle" albo w takiej sytuacji kiedy w nieruchomości korzysta się faktycznie z większych pojemników będących wielokrotnością 60 litrowych: w tym ostatnim przypadku tj. w razie faktycznego korzystania z pojemników o większym litrażu niż 60 l - opłatę pobiera się w wysokości ustalonej dla pojemników o ich faktycznej pojemności oraz obciążenie Gminy kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono natomiast, że w wezwaniu z dnia 25 stycznia 2016 r. w pkt 1 ppkt 3 oraz pkt 3 ppkt 2 skarżąca Spółdzielnia domagała się zmian w treści przyjętej odpowiednimi uchwałami Rady Miejskiej i niektóre z nich zostały uwzględnione. Część jednak z postulatów nikt nie zauważył, tj. odnośnie wprowadzenia tzw. minimalnych pojemności dla pojemników odrębnie dla każdego lokalu użytkowego w każdej nieruchomości. Wprawdzie ostatnią uchwałą w dniu [...] r. Nr [...] dopuszczono możliwość korzystania przez wiele lokali użytkowych w danej nieruchomości z pojemników o odpowiednio wyższej pojemności, jednakże nie wprowadzono żadnych zmian do deklaracji składanych przez właścicieli nieruchomości (lub zarządców). Rezultatem tego jest sytuacja, że o wysokości opłaty decyduje nie opłata uzależniona od faktycznej "pojemności pojemników", np. o objętości 120, 240, 1100, 2200 l a odpowiednio za 60 litrowe lub wielokrotność 60 litrowych. Tymczasem w tych samych uchwałach, a zwłaszcza w uchwale z dnia [...] r. Nr [...] wprowadzono odpłatność za wywóz odpadów komunalnych w wysokości uwzględniającej obowiązek zapewnienia dla każdego lokalu użytkowego 60 litrowego pojemnika także w sytuacji kiedy nieruchomości te korzystają wspólnie faktycznie z większych pojemników 120, 240 l i większych. Jest to sprzeczne nie tylko z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazanych w załączonym do skargi wezwaniu, ale także z całym systemem prawa w Polsce (włącznie z prawem podatkowym). Strona dodała w tym miejscu, że koszt odbioru odpadów komunalnych wg w/w regulacji (nie wiadomo o jakie regulacje chodzi – wtrącenie Sądu) wynosi z pojemników o pojemności: 60 l – 51 zł (w pojemniki 60 litrowym), 60 l - 32,50 (w pojemniku 120 litrowym), 60 l - 33,25 (w pojemniku 240 litrowym) i podobnie w pojemnikach o większym litrażu. Nie ma żadnych powodów by całą korzyść z tego tytułu faktycznego używania z pojemników o wyższej objętości przejęła gmina w sytuacji całościowego wzrostu opłat, oczywistego spadku ilości drobnego handlu (ten rodzaj działalności gospodarczej przeważa na osiedlu spółdzielczym, ale przecież i w całym mieście). Na wszystkie te elementy strona zwracała uwagę w wezwaniu, ale niestety bezskutecznie. W pkt 3 pkt 2 wezwania przedstawiając wnioski o skreślenie § 1 ust. 3 pkt 2 lit a, b, c, d uchwały Nr [...] skarżąca Spółdzielnia miała na względzie także to, że w sposób nieuzasadniony wprowadzono zróżnicowane wysokości opłat za wywóz śmieci dla lokali użytkowych zlokalizowanych nieruchomościach mieszkalno-użytkowych (tzw. mieszanych) w stosunku do nieruchomości użytkowych. W nieruchomościach mieszanych wysokość opłaty uzależniono tylko od wielkości powierzchni użytkowej lokalu, podczas gdy w pozostałych nieruchomościach (niezamieszkałych) uwzględnione normy wynikające z rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżąca Spółdzielnia jako właściciel, współwłaściciel i zarządca nieruchomości mieszkalnych i użytkowych w W. (ale i w pobliskich miejscowościach) ma oczywisty interes prawny w stabilnym, przyjaznym drobnemu biznesowi otoczeniu, zatem przedmiotowa skarga jest w pełni zasadna. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niewykazanie naruszenia interesu prawnego, w przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego wniosku - o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Zarządzeniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. rozdzielono skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...], rejestrując jako nową sprawę pod sygn. akt II SA/Wr 255/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.. Warunkiem formalnym wniesienia takie skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", do usunięcia naruszenia, przy czym skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. "Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15). "Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego." (wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14). Ponadto wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, publ. CBOIS). Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko organu, że strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazała własnego interesu prawnego, który zostałby przez zaskarżoną uchwałę naruszony. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarżąca Spółdzielnia uzasadniając interes prawny wskazała jedynie, że jako właściciel, współwłaściciel i zarządca nieruchomości mieszkalnych i użytkowych w W. (ale i w pobliskich miejscowościach) ma oczywisty interes prawny. Strona nie wskazała jednak o jakie konkretnie nieruchomości chodzi. Poza tym, strona określił ten interes jako "interes prawny w stabilnym, przyjaznym drobnemu biznesowi otoczeniu", co wskazuje raczej, że skarga została wniesiona w interesie publicznym. Świadczy o tym również sposób sformułowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazano, że "jako właściciel i zarządca nieruchomości znacznej ilości lokali użytkowych na P.G. spotykamy się z coraz powszechniejszym zjawiskiem zaprzestania prowadzenia działalności zwłaszcza handlowej i stojących niewykorzystywanych lokali użytkowych. Spadkowi ulegają przychody z najmu lokali użytkowych. Z całą pewnością odczuwa to także budżet państwa, ale także pośrednio budżet miejski. Wiele osób zaprzestających działalności gospodarczej zasila szeregi bezrobotnych. Dlatego nie wszystkie zabiegi zmierzające do zwiększenia przychodów budżetu miasta zwłaszcza zaś przychody w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi zasługują na jednoznacznie pozytywną ocenę.". Ponadto w odpowiedzi na pismo Urzędu Miejskiego w W. z dnia 4 lutego 2016 r., którym wezwano stronę skarżącą do "doprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, czy jest to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy też postulat mający na celu usprawnienie działania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi", pismem z dnia 10 lutego 2016 r. strona skarżąca poinformowała m.in., że wezwanie "też jest postulatem mającym na celu usprawnienie działania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi". W skardze strona zakwestionowała również, aby "całą korzyść z tego tytułu faktycznego używania z pojemników o wyższej objętości przejęła gmina w sytuacji całościowego wzrostu opłat, oczywistego spadku ilości drobnego handlu (ten rodzaj działalności gospodarczej przeważa na osiedlu spółdzielczym, ale przecież i w całym mieście).". Tak sformułowana skarga nie pozwala uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej. Trudno zatem stwierdzić, że mamy w sprawie do czynienia z naruszeniem bezpośredniego, zindywidualizowanego, obiektywnego i realnego interesu prawnego strony skarżącej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej uchwały strona skarżąca uzasadnia w zasadzie interesem faktycznym, który - jak przyjmuje się w orzecznictwie - występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, ale nie może jednak wykazać naruszenia przepisu obowiązującego prawa dotyczącego jego sytuacji prawnej. Tym samym skargę należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucić. Ponadto, do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się strona skarżąca. Przy czym podkreślenia wymaga, że strona zarzuca bardzo ogólnie sprzeczność uchwały z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nawet całym systemem prawa w Polsce, włącznie z prawem podatkowym, bez wskazania jednak na żadne konkretne przepisy. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma jednak charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie uprawnia do jej wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14, publ. CBOIS). Stąd orzeczono jak w sentencji.