II SA/Wr 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę w całości. Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. S. P. (skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2021 r., nr 1201/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r. nr 141/2021, 1. wstrzymał skarżącemu roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegające na budowie budynku oznaczonego wg geodezyjnej ewidencji budynków numerem [...] z wykorzystaniem konstrukcji suwnicy wraz z budową podjazdu na terenie posesji nr [...] w [...]; 2. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.: a) zaświadczenia Burmistrza Strzegomia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), a mianowicie: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził brak przesłanek do ustalenia niezbędnych zabezpieczeń tej budowy, gdyż inwestycja jest zakończona. W uzasadnieniu organ opisał czynności jakie zostały podjęte w trakcie postępowania administracyjnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed dnia 19 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, stanowiącym, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., stosuje się przepisy dotychczasowe ustawy Prawo budowlane) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 Prawa budowlanego zawiera enumeratywny katalog budów i robót, na wykonanie których nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę, a przepisy art. 30 i art. 31 zawierają wykaz robót budowlanych i robót rozbiórkowych wymagających jedynie zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Budowa budynku nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania organ ustalił, iż nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 22 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w obrębie wsi Olszany, w gminie Strzegom. Zgodnie z zapisami planu nieruchomość znajduje się w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu jako "1U", dla którego zgodnie z § 5 ust. 8 jako przeznaczenie podstawowe ustala się "tereny zabudowy usługowej oraz usług kamieniarskich i związanych z obróbką kamienia", a jako przeznaczenie uzupełniające ustala się "urządzenia towarzyszące, w tym: drogi wewnętrzne miejsca parkingowe, magazyny i garaże, infrastrukturę techniczną; nieuciążliwą zabudowę produkcyjną z dominacją obróbki kamienia, która nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; tereny zieleni urządzonej." W pkt 4 tego przepisu wskazuje się ponadto, iż "działalność usług kamieniarskich i związanych z obróbką kamienia należy prowadzić w pomieszczeniach zapewniających izolację akustyczną oraz emisję zanieczyszczeń pyłowych, ustala się zakaz prowadzenia prac związanych z obróbką kamienia na otwartym terenie poza budynkami specjalnie do takiej działalności przystosowanymi." Organ zwrócił uwagę na treść art.48 ust.1pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie może mieć jednak zastosowania w przypadku, gdy zostałoby udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W wypadku zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz nienaruszeniu przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej na warunkach określonych w ustawie. W takim wypadku organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W postanowieniu tym, zgodnie z art. 48 ust. 3, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Postanowienie nr 141/2021 zostało doręczone skarżącemu w dniu 21 czerwca 2021 r. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy zostało oprotestowane pismem z dnia 2 października 2020 r. (data wpływu do organu 26 lipca 2021 r., data nadania w placówce pocztowej 23 lipca 2021 r.) przez S. P. W uzasadnieniu wskazał, że dokumentacja obejmująca zgodę na budowę aktualnie znajdujących się na jego nieruchomości budynków została wydana w kwietniu 1982 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 28 września 2021 r. poinformował skarżącego, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie PINB w Świdnicy nr 141/2121. W zawiadomieniu został skarżącemu wyznaczony termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 14 czerwca 2021 r. nr 141/2021, na podstawie art. 15zzzzz2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Pismem z dnia 27 października 2021 r. (nadanym 2 listopada 2021 r.) skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu. DWINB we Wrocławiu postanowieniem z dnia 10 listopada 2021 r. nr 1201/2021 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Organ w uzasadnieniu wskazał, że strona dochowała wyznaczonego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Organ rozpoznając wniosek strony stwierdził, że nie uprawdopodobniła ona okoliczności przesądzających o braku jej winy w uchybieniu terminu. Przesłanka wskazana przez wnoszącego wniosek – choroba, zdaniem organu nie wystarcza do przyjęcia braku winy zainteresowanej strony w uchybieniu terminowi, bowiem nie jest ona równoznaczna z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowaną osobę. Wnioskujący nie udokumentował w żaden sposób faktu poważnej choroby, tym samym nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi. Z postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2021 r. nr 1201/2021 nie zgodził się S. P. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że doszło do uchybienia terminu ze względu na brak pouczenia przez organ I instancji co do możliwości wniesienia zażalenia. Wskazał, że w doręczonym postanowieniu nie umieszczono pouczenia, czym organ naruszył art. 124 § 1 k.p.a. Skarżący powziął wiedzę o uchybieniu terminu do złożenia środka zaskarżenia z zawiadomienia DWINB z dnia 28 września 2021 r. W ocenie skarżącego organ II instancji naruszył przepis art. 58 k.p.a. Ponadto organ pominął okoliczność podnoszoną przez skarżącego, iż w postanowieniu PINB w Świdnicy z dnia 14 czerwca 2021 r. nie umieszczono żadnego pouczenia o możliwości kwestionowania tego rozstrzygnięcia zażaleniem. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie narusza art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów, dokonanie dowolnej i jednostronnej oceny przez organ a w konsekwencji uznanie, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia 4 stycznia 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po zapoznaniu się ze skargą, nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że wyczerpujące uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. Dalej trzeba powiedzieć, że w myśl art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie zaś do treści art. 58 § 2 K.p.a. podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Powyższe zasady odnoszą się również do terminów procesowych (§ 4). Z tego jednoznacznie wynika, że przywrócenie terminu może nastąpić jedynie przy kumulatywnym spełnieniu trzech przesłanek, tj. 1) złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny jego uchybienia, 2) dopełnienie czynności, dla której określony był termin, 3) uprawdopodobnienie uchybienia terminu bez winy wnioskującego, zaś brak spełnienia którejkolwiek z nich skutkuje niemożnością zastosowania przez organ omawianej instytucji. Sformalizowane postępowanie nakłada na strony obowiązek dokonywania określonych czynności w postępowaniu administracyjnym w określonej formie i terminach. Uporządkowana procedura gwarantuje pewność prawa i jego przewidywalność dla uczestników postępowania. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią więc funkcję ochronną dla uczestników postępowania, zapewniając bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Przepisy normujące instytucję przywrócenia terminu jednoznacznie wskazują, jakie przesłanki warunkują możliwość skorzystania z tej instytucji, a nadto precyzują, jakie okoliczności winny być uprawdopodobnione, aby wniosek mógł zostać merytorycznie rozpoznany. Powołane przesłanki i okoliczności muszą zostać spełnione kumulatywnie i żadne przepisy proceduralne w tym zakresie nie przewidują odstępstwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w dotychczasowym orzecznictwie tego sądu, że w określonych sytuacjach nawet choroba czy hospitalizacja samej zainteresowanej strony niekoniecznie w sposób automatyczny przesądza o zasadności przywrócenia terminu (np.: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011r. II OSK 1096/11, wyrok NSA z dnia 11 września 2018r., II OSK 2409/18, wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II FSK 361/16; wyrok NSA 27 października 2017 r., I FSK 233/16; wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., I FSK 2168/15 wszystkie publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia a minori ad maius prowadzi zatem do wniosku, że skoro choroba lub hospitalizacja samej strony niekoniecznie świadczy o braku zawinienia w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej wobec możliwości posłużenia się osobami trzecimi, za niewystarczającą należy uznać tym bardziej okoliczność. Ciężar uprawdopodobnienia, że nie mogła ona dokonać czynności procesowej w terminie spoczywał na stronie, brak w tym zakresie prowadzi do konieczności uznania stanowiska organu odmawiającego przywrócenia terminu za słuszne i odpowiadające prawu. Nie ma powodów w okolicznościach tej sprawy do podważania przez sąd oceny organu nieistnienia przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Z akt sprawy wynika że, wbrew odmiennym zarzutom skargi, że strona była poinformowana o treści postanowienia organu pierwszej instancji a także sposobie i terminie jego zaskarżenia- vide k. 4 i 5 post organu I szej instancji), nadto w aktach tych (s. 20 znajduje się (oparzone prezentatą organu z datą 20 VII 21) pismo, w którym strona prosi o szybkie poinformowanie go o obliczenie wysokości opłat legalizujących obie budowlane, bowiem sprawę wnioskodawca traktuje priorytetowo (w sprawach [...] i [...]). W ocenie sądu administracyjnego zaniechanie strony w zakresie wysłania do organu środka zaskarżenia w terminie w okolicznościach tej sprawy, należy uznać za brak staranności w prowadzeniu własnych spraw, co uzasadnia wydanie przez Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, z uwagi na nieuprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do jego wniesienia. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że skarżący otrzymał postanowienie wraz z pouczeniem. Tuż nad pouczeniem znajduje się informacja o opłacie legalizacyjnej - skarżący składał pismo o wyliczenie opłaty legalizacyjnej bez złożenia dokumentów. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, że skarga nie podlega uwzględnieniu oddalił skargę, stosownie do treści art. 151 ppsa.