II SA/Wr 204/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu I. S. – R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) uchylił decyzję z dnia [...] marca 2018 r. odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Według uzasadnienia postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2015 r. i organ pierwszej instancji początkowo w dniu [...].09.2015 r. umorzył postępowanie, skoro skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 6 ust. 1 tej ustawy – wymóg zamieszkiwania co najmniej 5 lat w gminie). Organ uchylając tę decyzję w decyzji z dnia [...].12.2015 r. wyraził pogląd prawny o braku podstaw do stosowania tego wymogu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolejną decyzją pierwszej instancji ponownie umorzono postępowanie, gdyż wnioskodawczyni wprawdzie posiada gospodarstwo rolne o obszarze [...] ha, ale nie prowadzi go osobiście skoro nie posiada siedliska. Organ uchylił tę decyzję wyrażając pogląd prawny, że brak zabudowy zagrodowej nie wyklucza prowadzenia gospodarstwa rolnego. Następną decyzją pierwsza instancja odmówiła ustalenia warunków zabudowy powołując poprzednią argumentację oraz ponadto nieistnienie wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę i dostępu do drogi publicznej. Organ ponownie uchylił decyzję pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia podtrzymując dotychczasową argumentację prawną oraz dodając, że kwestia dostępu jest wyjaśniona na korzyść inwestora, natomiast powinien on wykazać zdatność wody do spożycia przez ludzi. Organ pierwszej instancji ponownie odmówił uwzględnienia wniosku w oparciu o dotychczasowe oceny odnośnie statusu rolnika i braku wystarczającego uzbrojenia. Organ zlecił opracowanie w pierwszej instancji projektu decyzji uwzgledniającej wniosek, czego organ pierwszej instancji nie wykonał. Natomiast skarżąca dołączyła dokumenty dotyczące należytego zaopatrzenia w wodę i prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego. W tym stanie organ ponownie wydał decyzję kasatoryjną, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prawne oraz stwierdzając należyte uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę. Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy, gdyż wnioskowana zabudowa nie ma cech zabudowy zagrodowej, jest znacznie oddalona od zabudowań, drogi publicznej i sieci wodociągowej, zaś Studium przewiduje przeznaczenie terenu na rezerwę komunikacyjną. W odwołaniu skarżąca podtrzymała stanowisko, że posiada status rolnika i prowadzi gospodarstwo rolne. Dokonanie analizy urbanistycznej było zbędne (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Dojazd drogami wewnętrznymi do drogi publicznej jest możliwy pomimo ich złego stanu technicznego. Wnioskowana zabudowa niewątpliwie stanowi zabudowę zagrodową. Organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem burmistrza i urbanistów. Jak ustalił, opracowywany jest plan miejscowy z zakazem zabudowy, z wyjątkiem budowli rolniczych. Burmistrz zarzucił brak danych o ilości wody i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii należytego dostępu terenu do drogi publicznej poprzez oględziny dróg wewnętrznych i opinię zarządcy dróg czyli gminy. Do tej pory brak wystarczającego dostępu do drogi publicznej nie został wykazany. W szczególności legalny jest dostęp przez drogi wewnętrzne gminy (wyroki II SA/Gd 419/12 i 418/12). Organ pierwszej instancji nie zakwestionował informacji skarżącej o wydajności ujęcia wody i przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien udowodnić twierdzenie przeciwne. Do tej pory nie udowodniono braku wystarczającej ilości wody. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację prawną w zakresie statusu rolnika, pojęcia gospodarstwa rolnego i zabudowy zagrodowej, odmienną od ocen pierwszej instancji. Swoich zastrzeżeń w tym zakresie burmistrz nie udowodnił, zaś niektóre z nich są ewidentnie błędne oraz naruszają art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. należało sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. W sprzeciwie skarżąca zarzuciła błędne oceny organu o potrzebie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego bądź bezpodstawne zaniechanie stosowania art. 136 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wskutek niewydania przez organ decyzji co do istoty sprawy. Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 572/18 tut. Sąd oddalił sprzeciw. Nie stwierdził bowiem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19 sąd odwoławczy uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA podkreślił, że sąd rozpoznając sprzeciw nie powinien wyrażać oceny w zakresie zasadności wniosku inwestora, jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. NSA przypomniał o niestosowaniu w nin. sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istotne znaczenie miało już pięciokrotne wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej. Rozpoznając sprzeciw należy mieć na uwadze cel w postaci przyspieszenia postępowania. Należy ocenić, czy organ winien orzec merytorycznie stosując ewentualnie art. 136 § 1 k.p.a. Należy zająć stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Należy odnieść się do kwestii stosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i art. 136 § 1 k.p.a. Jak wskazał sąd odwoławczy, sąd pierwszej instancji winien szczegółowo odnieść się do materiału dowodowego i ocenić jego kompletność według art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co pozwoli na prawidłową ocenę o potrzebie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. bądź wydania przez organ decyzji merytorycznej. W toku ponownego rozpoznania strony nie uzupełniły swoich stanowisk w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z dotychczasowych ustaleń faktycznych i ocen organu, nie zachodzą w nin. sprawie podstawy do nieuwzględnienia wniosku skarżącej. W szczególności organ ustalił, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz wystarczające uzbrojenie terenu. Zamierzenie budowlane skarżącej niewątpliwie stanowi zabudowę zagrodową, gdyż obejmuje obiekty budowlane niezbędne dla niej jako rolnika do prowadzenia posiadanego gospodarstwa rolnego. O ile zaś organ pomimo to stosował art. 138 § 2 k.p.a. to tylko dlatego, że burmistrz wyraził sprzeczne z zebranym materiałem procesowym i stosowaną ustawą twierdzenia odmienne. Uchylenie jego decyzji nastąpiło z pouczeniem, aby te twierdzenia udowodnił, co dopiero wówczas być może uzasadni decyzję odmowną. W sumie chodzi o to, że dla organu kłopotliwe jest wydawanie warunków zabudowy w instancji odwoławczej, zaś burmistrz odmawia współdziałania polegającego na sporządzeniu projektu tej decyzji. Burmistrz sprzecznie z prawem procesowym i materialnym postanowił odmówić uwzględnienia wniosku, jak wynika z jego decyzji, kiedykolwiek i niezależnie od trafności argumentacji organu. Kolejne decyzje kasatoryjne nigdy nie wywołają wydania warunków zabudowy pomimo zgodności wniosku skarżącej z prawem. Burmistrz zaś głosi "zawsze odmówię i co mi zrobisz". Uwzględniając wskazania sądu odwoławczego Sąd powyżej przedstawił stan sprawy z punktu widzenia organu, skoro nie wolno mu przesądzić wyniku sprawy. Organ ma zatem możność uzupełnienia materiału sprawy, chociaż nie wymaga on uzupełnienia, o sprzeczne z własnym przekonaniem elementy umożliwiające decyzje odmowną. Jedyne co pewne, to brak możliwości procesowej wydania kolejnej decyzji kasatoryjnej (art. 153 p.p.s.a.). Tym niemniej Sąd powinien wyrazić, więc wyraża pogląd, że do tej pory uległy wyjaśnieniu na korzyść skarżącej wszystkie istotne okoliczności sprawy, co uzasadnia wydanie przez organ decyzji merytorycznej (art. 153 p.p.s.a.), ale Sąd nie napisze jakiej. W szczególności nie ma podstaw do niestosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zaś stosowanie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby uzasadniać jedynie wyraźne zaprzeczenie przez organ własnym, dotychczasowym ustaleniom i ocenom. Sąd zastępuje szczegółowe odniesienie się do zebranego materiału stwierdzeniem, że aprobuje wszelkie ustalenia i oceny organu, z wyjątkiem oceny o istnieniu w tej sytuacji podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Można dodać, że w omawianym zakresie Sąd podtrzymuje stanowisko o istnieniu niekiedy konieczności wydania przez organ warunków zabudowy, pomimo wszelkich trudności w tym okresie (patrz wyroki II SA/Wr 169/08 i 235/18 oraz powołane tam orzecznictwo sądowe i literatura prawnicza) oraz wątpliwościom proceduralnym. Z tych względów oraz na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Organ w dalszym postępowaniu odwoławczym uwzględni oceny prawne oraz wskazania wynikające z uzasadnień przytoczonych wyroków NSA i tut. Sądu wydanych w nin. sprawie.