II SA/Wr 205/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant : specjalista Izabela Szczerbińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku garażowego dwustanowiskowego o funkcje pomieszczenia gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta J. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z poźn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.C. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego oznaczonego jako nadbudowa istniejącego budynku garażowego dwustanowiskowego o funkcji pomieszczenia gospodarczego na działce nr 223, obręb K. – 4. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający przedstawił czynności procesowe podjęte w toku postępowania, a także wyjaśnił, że przedmiotowy budynek garażowy, którego nadbudowa była przedmiotem wniosku wniesionego w tej sprawie w dniu 9 kwietnia 2014r., usytuowany jest w północno-zachodnim narożniku działki nr 223, na granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr 224 i 221 w K. – 4. Istniejący budynek garażowy na działce nr 223 przylega ścianą boczną do ściany budynku garażowego usytuowanego na działce nr 224, której właścicielom przyznano status strony w prowadzonym postępowaniu. Z uzasadnienia wynika, że na lokalizację zamierzonej nadbudowy w ostrej granicy z działkami sąsiednimi (nr 221 i 224 przy ul. [...] 11 w K.) inwestor uzyskał odstępstwo od warunków technicznych udzielone postanowieniem Starosty J. z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie upoważnienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 lipca 2012r. (znak : [...] Nr [...]). W dalszej części uzasadnienia Starosta J. wskazał, że w jego ocenie projektowana nadbudowa budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr 223 w K. pomimo usytuowania w ostrej granicy z działkami nr 224 i nr 221 w K. nie spowoduje uciążliwości dla działek sąsiednich ani zacienienia budynków położonych na sąsiednich działkach. Organ przedstawił również analizę nasłonecznienia załączoną do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wyjaśnił ponadto, że w jego ocenie poprzez projektowaną nadbudowę nie zostanie naruszony przepis §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczący przesłaniania najbliżej położonych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, usytuowanych na działkach sąsiednich, oznaczonych numerami 293 i 499 w K. – 4. W zakończeniu uzasadnienia Starosta J. ponownie wskazał na udzielone w rozpoznawanej sprawie odstępstwo, poprzez które umożliwiono inwestorowi usytuowanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej nadbudowie bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi (nr 224 i 221) i oświadczył że w jego ocenie przedłożony w tej sprawie projekt budowlany jest kompletny w zakresie art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowalne, a ponadto zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydanym odstępstwem od przepisów techniczno – budowlanych. Inwestor spełnił też wymagania określone w przepisie art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, zatem brak było podstaw do orzeczenia o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez K.S., reprezentowanego przez pełnomocnika, który w odwołaniu wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie realizacji inwestycji dotyczącej budynku położonego bezpośrednio przy granicy działki. Pełnomocnik K.S. zarzucił ponadto w odwołaniu naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem Starosty J. nr [...] z dnia [...] r. o udzieleniu zgody W.C. na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie przywołał przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, określający zakres czynności organu architektoniczno- budowlanego wymaganych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto wskazał, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda D. wyjaśnił również w uzasadnieniu, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1), złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane (pkt 1a) oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki A - Centrum K., obejmującej teren przy ul. [...] przyjętego uchwałą Nr. [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 czerwca 2007 r., (publikacja: Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]) teren, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja położony jest w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej w części graficznej MPZP symbolem Z6A-1MU. Projektowana funkcja obiektu i nieruchomości jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że warunki zabudowy dotyczące przeznaczenia podstawowego jak i uzupełniającego powyższego terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi turystyki oraz tereny usług komercyjnych i infrastruktury technicznej, zgodnie z § 4 ust. 1 MPZP), zostały w przedmiotowym projekcie zachowane. W wyniku projektowanej nadbudowy istniejącego budynku garażowego dwustanowiskowego powstanie nowe pomieszczenie gospodarcze, które nie zmienia dotychczasowej funkcji obiektu i nieruchomości. Podobnie zasady ochrony środowiska i przyrody zostały zachowane (minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 0,42 a więc powyżej ustalonego minimum 0,25). Zachowane zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (linia zabudowy - obiekt istniejący, charakter zabudowy - wolnostojąca, wskaźnik zabudowy wynosi 0,27 a ustalone maksimum wynosi 0,35, maksymalna wysokość kalenicy wynosi 6,095 m a ustalone maksimum wynosi 10 m, wysokość okapu wynosi 2,84 m a ustalone maksimum wynosi 6,5 m, dach dwuspadowy o symetrycznych układach połaci, spadek połaci dachu wynosi 38 stopni, materiały pokrycia dachu - blacha płaska na rąbek stojący lub listwę). Na działce w centralnej części (oprócz przedmiotowego garażu) zlokalizowany jest budynek mieszkalno-usługowy. Nieruchomość posiada dojście oraz dojazd od strony północno wschodniej, od ul. [...]. W uznaniu Wojewody D. planowane zamierzenie jest zgodne z wymaganiami ochrony środowiska i nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.). Projekt zagospodarowania terenu, w części rysunkowej sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych (której aktualizacja przyjęta została do zasobu geodezyjnego w dniu 21 grudnia 2012 r.), jest zgodny z przepisami rozporządzenia. Na planowane usytuowanie inwestycji przy granicy z działkami nr 221 i 224 inwestor uzyskał, przewidzianą w art. 9 ustawy - Prawo budowlane, zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (postanowienie Starosty J. z dnia [...] r. nr [...]), polegające na możliwości wykonania ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej nadbudowie istniejącego budynku garażowego dwustanowiskowego, położonego na działce 223 w K., bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami nr 221 i 224. Zdaniem organu odwoławczego powyższa zgoda została Starostę J. udzielona prawidłowo. Starosta J. wskazał we wniosku o udzielenie odstępstwa, że projektowana lokalizacja przedmiotowej nadbudowy budynku garażowego wynika z układu istniejącej zabudowy oraz istniejącego ukształtowania i zagospodarowania terenu, a ze względu na istniejący układ zabudowy i teren, przedmiotowe zamierzenie budowlane może być zrealizowane jedynie w opisanej we wniosku lokalizacji. Wojewoda D. podkreślił przy tym, że właściwy organ po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, w drodze postanowienia, udziela lub odmawia zgody na odstępstwo. Następnie przywołał w pełnym brzmieniu regulacje zawarte w przepisach §13 i §60 ust. 1, powoływanego wcześniej rozporządzenia, dotyczące naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wyjaśniając jednocześnie, że ze względu na zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany, zwłaszcza analizę- nasłonecznienia (strony 52-64) a także sposób usytuowania projektowanego budynku w stosunku do obiektów istniejących, jak również w stosunku do stron świata, należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z § 13 ust. 1 i §60 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał też w uzasadnieniu, że odprowadzenie wód opadowych odbywać się będzie z dachu projektowanej nadbudowy poprzez rynny i rury spustowe- na własny teren nieutwardzony działki inwestora, dodatkowo od strony działki nr 221 obręb 4 zaprojektowano drabinki śniegowe, zatem w świetle projektowanych rozwiązań należy uznać, że wody opadowe i roztopowe nie będą kierowane na teren sąsiednich nieruchomości, zgodnie z § 29 rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. podał, że projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462, z późn. zm.). Posiada "informację dotyczącą -bezpieczeństwa i ochrony zdrowia BIOZ" (strony 22-27), której treść odpowiada § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 120, poz. 1126), uzyskał pozytywne stanowisko D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (pismo z dnia 23 stycznia 2012 r., nr L.dz. [...], znak: [...]). Na podstawie § 213 rozporządzenia obiekt nie podlega wymaganiom dotyczącym klasy odporności pożarowej budynków. Tym samym, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. nr 121 poz. 1137, z późn. zm.) nie jest wymagane uzgodnienie projektu budowlanego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Projekt budowlany posiada oświadczenie projektantów o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (strona 1), o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a także potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie uprawnień budowlanych oraz zaświadczeń właściwych izb samorządów zawodowych, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia (strony 4-7). Natomiast odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że organ pierwszej instancji orzekł postanowieniem o odstępstwie przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bez udziału stron tego postępowania, Wojewoda D. wyjaśnił że rozpatrzenie wniosku o odstępstwo może nastąpić jeszcze przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r., II OW 74/10, (orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r., II OSK 1827/09, (ONSA WSA 2012, m- 3, poz. 39.). Ponadto w ocenie organu odwoławczego- K.S. nie mógł być uznany za stronę postępowania o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia zakończonego powoływanym wcześniej postanowieniem, bowiem postępowanie to nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku oraz nie żądał on czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się do kolejnych zarzutów, organ orzekający wskazał, że zgodnie z utrwalonym poglądem. orzecznictwa i doktryny, które podziela, podmiotem bezpośrednio zainteresowanym uzyskaniem ww. postanowienia jest inwestor. Przepisy art. 9 Prawa budowlanego nie stanowią wyraźnie, że postępowanie o udzielenie zgody na odstępstwo jest inicjowane przez inwestora. Podmiot ten występuje jednak z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, legitymując się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i płynącymi z tego tytułu prawami, które regulują normy wynikające z przepisów techniczno - budowlanych. Ograniczenie, zwolnienie bądź też modyfikacja wynikających z tego obowiązków wpływa na realizację przez inwestora naczelnego prawa do zabudowy nieruchomości, zawartego w przepisie art. 4 Prawa budowlanego. Wobec tego przyjmuje się, że inwestor dysponuje opartym na art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego roszczeniem o to, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej, odstąpił od wymogów sformułowanych w przepisach techniczno-budowlanych, jeżeli tylko analiza okoliczności towarzyszących danej sprawie wykaże, że żądanie strony stanowi przypadek szczególnie uzasadniony (Zob. M. Szewczyk, Glosa do wyroku NSA z 18 stycznia 2000 r. IV SA 1756/98, OSP 2002, nr 9, poz. 117, s. 447). Odstępstwo może być bowiem udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Dokonanie oceny czy w danym stanie faktycznym zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki, należy do obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił dane przepisy techniczno-budowlane. Ustawodawca przesądził jednoznacznie, że jeżeli tylko zaistnieje przypadek szczególnie uzasadniony odstępstwo należy dopuścić. Z przedstawionej w uzasadnieniu decyzji argumentacji wynika, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda D. podziela pogląd organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, zgodnie z którym właściwym było udzielnie zgody na odstępstwo. W ocenie Wojewody analizowane zamierzenie inwestycyjne jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Projektowana lokalizacja przedmiotowej nadbudowy budynku garażowego wynika z układu istniejącej zabudowy oraz istniejącego ukształtowania i zagospodarowania terenu. Ze względu na istniejący układ zabudowy i teren - projektowana nadbudowa może być zrealizowana jedynie w lokalizacji opisanej w przedmiotowym projekcie budowlanym. Wpłynie też na poprawę estetyki obiektu i jego otoczenia, będzie dobrze dostosowana do istniejącej zabudowy. Przedmiotowe odstępstwo nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Uznając w zakończeniu uzasadnienia, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowo określone warunki, wymagane dla uzyskania pozwolenia na budowę organ orzekający stwierdził, że Starosta J. jako organ pierwszej instancji, zobligowany był do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę, a Wojewoda D., jako organ drugiej instancji, zobligowany był do utrzymania tej decyzji w mocy zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowość decyzji wydanej w postepowaniu odwoławczym zakwestionował K.S. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem K.S. pełnomocnik powołując się na przepis art. 57§1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) zarzucił zaskarżonej decyzji : 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a mianowicie: a) art. 28 KPA przez pozbawienie Skarżącego możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia nr [...] Starosty J. z dnia [...]r. o udzieleniu zgody W.C. na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) umożliwiającego wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej, nadbudowie istniejącego budynku garażowego - dwustanowiskowego, położonego na działce 223 w K., bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr 221 i 224 przy ul. [...] w K. - 4 (znak sprawy: [...]), b) art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 KPA poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę co do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia nr [...] Starosty J. z dnia [...]r. o udzieleniu zgody W.C. na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; c) art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 KPA poprzez: - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Wojewodę D. do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, wyrażających się w przyjęciu, "że zamierzenie inwestycyjne jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż przedmiotowa nadbudowa nie będzie powodować uciążliwości w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, d) art. 8 i 107 § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności nie wyjaśnianie dlaczego zamierzenie inwestycyjne polegające na nadbudowie istniejącego budynku garażowego dwustanowiskowego o funkcje pomieszczenia gospodarczego na działce nr 223 w K. - 4 jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym odstępstwo od warunków technicznych w zakresie sytuowania w odniesieniu do granic sąsiednich nieruchomości. e) art. 138 § 1 KPA poprzez utrzymanie przez Organ w mocy decyzji Starosty J. Nr [...] z dnia [...]r. wydanej na wniosek W.C. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i odmowę jej uchylenia a przez to naruszenie art. 138 § 2 KPA, 2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy a mianowicie: a) § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez naruszenie warunków technicznych budynku usytuowanego w granicy działki; b) art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą ocenę zgodności rozwiązań projektowych z obowiązującymi przepisami prawa; c) art. 5 ust. 1 pkt 6, 9 i art. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie wynikającej z tych przepisów zasady projektowania i budowania z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym ochrona ta obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, d) art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego w związku z art. 123 Kpa poprzez orzeczenie postanowieniem o odstępstwie od przepisów techniczno-budowlanych przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bez udziału stron niniejszego postępowania. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł : 1. na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2. na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylenie decyzji Starosty J. Nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W.C. pozwolenia na budowę, 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, 4. na postawie art. 61 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. wnoszę o wstrzymanie przez Wojewodę D. wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie w przypadku nie uwzględnienia przez Organ przedmiotowego wniosku, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wnoszę o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji albowiem zachodzi prawdopodobieństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegających ograniczeniu dostępu światła słonecznego do posesji Skarżącego. W uzasadnieniu skargi przedstawione została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych. Wojewoda D. w doręczonej Sądowi w dniu 24 marca 2015r. odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, oświadczając jednocześnie, że podtrzymuje stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie oraz twierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto w toku postępowania sądowoadministracyjnego złożone zostało do akt sprawy pismo procesowe uczestnika postępowania W.C., zawierające wniosek o oddalenie skargi ze względu na bezzasadność zarzutów w niej sformułowanych. W argumentacji przedstawionej przez uczestnika postępowania wykorzystane zostało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 24 czerwca 2015r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę oraz wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę, natomiast uczestnik postępowania W.C. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy Prawo budowlane. Należy one do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawach, których przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przywoływany zakres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane do przepisów techniczno- budowlanych zalicza się w szczególności przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ustawodawca postanowił również, że w określonych sytuacjach wymóg zachowania przez inwestora przepisów techniczno-budowlanych może zostać złagodzony. Z przepisu art. 9 ust. 1 powoływanej ustawy wynika bowiem, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W judykaturze administracyjnej i nauce zaakceptowany został pogląd, że wskazany powyżej przepis stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom administracji architektoniczno- budowlanej na udzielenie pozwolenia na realizację obiektu budowlanego mimo niespełnienia wymogów w zakresie techniczno – budowlanym obowiązujących w odniesieniu do obiektów tego rodzaju, co obiekt zamierzony, jedynie w sytuacjach wyjątkowych (np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1406/07, nie publ., wyrok NSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/ Gl 891/10, Lex nr 752988; Z. Niewiadomski, T. Asman: Prawo budowlane Komentarz, Warszawa 2006r. , Z. Kostka : Prawo budowlane Komentarz, Gdańsk 2007). Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno- budowlanej, prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, który ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Starannego rozważenia wymaga przede wszystkim treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której będzie realizowany planowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Powinnością organu właściwego w sprawie jest również zanalizowanie proponowanych zobowiązań projektowych w kontekście zasad wiedzy technicznej i dokonanie oceny ich prawidłowości w tym zakresie. Organ dysponujący kompetencją orzeczniczą jest też zobowiązany do oceny, czy umożliwienie inwestorowi realizowania projektowanego obiektu budowlanego w warunkach art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, nie spowoduje w konsekwencji naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu nie powinno ulegać wątpliwości, że warunkiem udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisu techniczno –budowlanych jest jednocześnie stwierdzenie przez organ właściwy w sprawie, że mimo skorzystania z dobrodziejstwa regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy uzasadnione interesy podmiotów uprawnionych, wskazanych przez ustawodawcę z obszaru oddziaływania projektowanego obiektu nie są narażone na uszczerbek. Istotne przy tym jest, że prawo do stosowania odstępstwa powinno być traktowane jako wyjątek, a nie jako zasada, przy czym w sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych takich jak np. kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich istnieje też potrzeba wyważenia uzasadnionych interesów podmiotów, którym ustawodawca zapewnia ochronę oraz interesu inwestora i wykazanie tego, że zasługuje on na wyłączenie obowiązku stosowania określonych przepisów techniczno –budowlanych. Podkreślić też – w ocenie Sądu- należy, że w regulacji dotyczącej instytucji odstępstwa, o której mowa z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym, warunkując odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zakwalifikowaniem zamierzenia inwestycyjnego w określonych warunkach jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Zastosowanie klauzuli o takiej formule sprawia – zdaniem Sądu, że organ właściwy w sprawie powinien rozważyć celowość ewentualnego udzielenia zgody na odstępstwo, biorąc pod uwagę względy obiektywne, a nie tylko subiektywne. Przyznanie organowi administracji architektoniczno – budowlanej prawa do orzekania o odstępstwie w warunkach uznania administracyjnego nie może być interpretowana jako upoważnienie do rozstrzygania o tym w sposób absolutnie swobodny czy dowolny, ani nie eliminuje powinności tego organu, wynikających z art. 7§1, art. 11 i art. 107§3 Kpa. Stosownie do tych przepisów organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77§1), a także wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy orzekaniu w sprawie (art. 11) poprzez prawidłowo sporządzone uzasadnienie orzeczenia (art. 107§3). W rozpoznawanej sprawie Starosta J. działając na podstawie upoważnienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 lipca 2012r. Nr [...] postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] udzielił W.C. jako inwestorowi, zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych - §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny być odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania ścian bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami geodezyjnymi : 221 i 224. Uzasadniając wniosek o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody ma odstępstwo od przepisów techniczno –budowlanych. Starosta J. stwierdził, że projektowana lokalizacja przedmiotowej nadbudowy budynku garażowego wynika z układu istniejącej zabudowy oraz istniejącego ukształtowania i zagospodarowania terenu, a ze względu na istniejący układ zabudowy i teren przedmiotowe zamierzenie budowlane może być zrealizowane jedynie we wskazanej w projekcie lokalizacji. Takiej treści sformułowanie zamieścił również Wojewoda D. –podzielający ocenę przyjętą w sprawie przez Starostę J. – w motywach decyzji zaskarżonej, utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W.C. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku garażowego dwustanowiskowego o funkcje pomieszczenia gospodarczego na działce nr 223 w K.-4. W uznaniu Sądu ograniczenie swojej argumentacji dotyczącej istotnej w sprawie kwestii, warunkującej w zasadzie możliwość zrealizowania projektowanej inwestycji do powtórzenia stosowanych w sprawie przez organ pierwszej instancji ogólnikowych twierdzeń mówiących o układzie istniejącej zabudowy oraz istniejącym ukształtowaniu i zagospodarowaniu terenu nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisu art. 11 i art. 107§3 Kpa. Wymogi te postrzegać też należy poprzez wyjątkowy charakter instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, regulowanej przepisem art. 9 ustawy – Prawo budowlane, wskazywany już wcześniej w uzasadnieniu oraz przyjętą przez ustawodawcę przesłankę dopuszczenie odstępstwa, określoną, poprzez nieostry zapis stanowiący o "przypadkach szczególnie uzasadnionych", który jednocześnie upoważnia organ właściwy do uznaniowego orzekania. Dodatkowo tez należy zwrócić uwagę, że poprzez postępowanie odwoławcze, które zakończone zostało decyzją zaskarżoną do Sądu, realizowana jest w postępowaniu administracyjnym ustrojowa zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 Kpa i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zasada ta gwarantuje – w przypadku skutecznie wniesionego środka zaskarżenia przysługującego w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym- rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi, przez organ właściwy wyższego stopnia (w rozumieniu art. 17 Kpa) i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Z zamieszczonego w art. 138 Kpa katalogu orzeczeń organu odwoławczego wynika, że dysponuje on zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności, powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia jej istotnych okoliczności. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczyć się do kontroli prawidłowości zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji, czy oceny zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 marca 1996r., sygn. akt SA/ Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35, 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98. Lex nr 48725). Zdaniem Sądu w obowiązujących warunkach prawnych, wcześniej opisanych, organ odwoławczy powinien był w toku prowadzonego wyjaśnić, a następnie przedstawić w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji na czym polega wyjątkowy charakter układu istniejącej zabudowy oraz istniejącego ukształtowania i zagospodarowania terenu, dlaczego uniemożliwiają jakąkolwiek inną niż projektowana, lokalizację zamierzonej zabudowy i dlaczego należy je kwalifikować jako " przypadek szczególnie uzasadniony " wymagany przez ustawodawcę. W judykaturze administracyjnej sprawowanej w odniesieniu do przepisu art. 9 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane, podkreślono, że postanowienie o udzieleniu zgody, wykonanego w trybie wskazanego powyżej przepisu, odnosząc się do przypadków szczególnie uzasadnionych powinno zawierać uzasadnienie odpowiadające dyspozycji tej normy, ponieważ obowiązek ten wynika wprost z treści tej normy prawa materialnego. Przyjęto też w orzecznictwie, że za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w powoływanym przepisie art. 9 ust. 1 należy uznać sytuację, w której inwestor pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu do którego przynależy ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel zamierzony, nie może zrealizować swojego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno – budowlane (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2253/12/ Lex nr 1495248; 21 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 765/10 Lex nr 1081889, 23 lutego 2007r., sygn. akr II OSK 381/06, )NSA/NSA 2007 nr 6, poz. 134). W uznaniu Sądu zastosowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowania, przejęte od Starosty J. ze względu na swoją ogólnikowość nie mogą być uznane za wystarczające dla prawidłowego umotywowania udzielonej w rozpatrywanej sprawie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych. Zdaniem Sądu z tych względów organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom obarczając przez to zaskarżone orzeczenie wadliwością upoważniającą do uwzględnienia skargi. Sąd zwrócił też uwagę, że znajdujący się w materiale sprawy – na podstawie którego orzeka Sąd administracyjny – wniosek skierowany przez Starostę J. do Ministra właściwego w sprawie przepisów techniczno-budowlanych nie zawiera propozycji nawiązania zamiennych, o których mowa w przepisie art. 9 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, stanowiącej obligatoryjny element wniosku do Ministra o upoważnienie właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej do udzielenia zgody na odstępstwo. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nie podziela podnoszonego w skardze i w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym zarzutu niedopuszczalnego orzekania o odstępstwie od przepisów techniczno- budowlanych bez udziału skarżącego (postanowienie Starosty J. o udzielenie zgody na odstępstwo zostało wydane przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bez udziału wszystkich stron tego postępowania). Sąd w składzie orzekającym w sprawie – przyznając, że omawiana kwestia jest kontrowersyjna w orzecznictwie- akceptuje te poglądy, zgodnie z którymi skoro przepis art. 9 ustawy – Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zaskarżenia poprzez samoistne zażalenie, postanowienia wydanego w trybie art. 9 ust. 2 o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, to orzekanie o odstępstwie od przepisów techniczno- budowlanych przed wszczęciem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zatem bez udziału wszystkich stron, nie narusza prawa. Istotna jest przy tym, co akcentowano przede wszystkim w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wobec ustawowej możliwości zaskarżenia postanowienia o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na odstępstwo w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie można skutecznie zarzucać, że wydanie takiego postanowienia bez udziału strony (tj. podmiotu, który z takiego statusu korzystał w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę) narusza jej interesy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 529/11/ nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Kr 91/10, nie publ.). Natomiast przedstawiciele doktryny wyrazili pogląd, który Sąd orzekający również akceptuje, że "ze względu na to, że wniosek o udzielenie przez właściwego ministra upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych składa organ właściwy do załatwienia sprawy, to postępowanie w sprawie zastosowania przedmiotowego odstępstwa ma szczególny charakter. W związku z tym nie biorą w nim udziału podmioty uczestniczące w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Podmioty te mają natomiast prawo do uzyskania informacji o złożeniu wniosku do ministra i jego treści, jak tez o stanowisku wyrażonym przez ministra" (Z. Niewiadomoski, T. Osman : Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2013r. ) . Mając na względzie okoliczności wcześniej przedstawione Wojewódzki Sąd Administracyjny - stosownie do przepisu art. 145§1 pkt 1 lit. c powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu. J.T. 30.07.15r. j.t.