II SA/Wr 208/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013r. sprawy ze skargi J.M,. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2012 r. Wójt Gminy N. na podstawie art. 93 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zaopiniował pozytywnie podział działki stanowiącej własność skarżącego, gdyż przedstawiony projekt podziału nie narusza ustaleń planu miejscowego. W materiale sprawy poprzedzającym to postanowienie znajduje się wniosek Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. o wszczęcie z urzędu postępowania podziałowego, w celu wydzielenia działek przeznaczonych pod modernizację rzeki Ś. zgodnie z zadaniem inwestycyjnym p.n. ,,Ś. zad. 3 – odbudowa i modernizacja koryta rzeki, przepompownia gm. G." dla którego Wojewoda D. wydał pozwolenie na budowę z dnia 21 września 2010 r. Do wniosku dołączono wypis z rejestru gruntów, wypis z mapy ewidencji gruntów, odpis z księgi wieczystej i wstępny projekt podziału. Według tych dokumentów działka będąca własnością skarżącego ma powierzchnię 1,13 ha, co potwierdził uprawniony geodeta A. P.. Na mapie zaznaczył czerwoną linią granicę działek powstałych po podziale oraz ich nową numerację. W księdze wieczystej nie określono obszaru poszczególnych działek tworzących nieruchomość skarżącego. W dniu 15 maja 2012 r. organ pierwszej instancji doręczył skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu z urzędu sprawy o podział nieruchomości z wniosku złożonego przez Dolnośląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz wyznaczył termin 7 dni na zapoznanie się z aktami sprawy. W dniu 12 października 2012 r. Zarząd ten złożył do wójta wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału w oparciu o wykaz zmian danych ewidencyjnych, protokół przyjęcia granic i mapę z protokołem podziału. Według tych dokumentów sporządzonych przez geodetę Artura Płuskę powierzchnia działek utworzonych w wyniku podziału w sumie nieznacznie przekraczała powierzchnię 1 ha. Protokół przyjęcia granic nieruchomości został podpisany przez skarżącego. Według opisu przebiegu granic, granica działki skarżącego ,,jest zatarta wskutek jednolitego użytkowania terenu". Wójt powołując w podstawie prawnej decyzji art. 93 ust. 2a, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. oraz § 5, 6 i 10 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) zatwierdził projekt podziału działki i ,,zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik", pod warunkiem przeniesienia prawa własności działki. W uzasadnieniu wskazał jedynie, że opracowany przez geodetę A. P. projekt podziału został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś decyzja stanowi podstawę do wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Przed wydaniem decyzji nie zawiadomiono skarżącego o możności wypowiedzenia się do zebranych materiałów. Według załącznika do decyzji ,,różnica powierzchni powstała w wyniku nowego pomiaru oraz analitycznego obliczenia powierzchni działki", zaś podziału dokonano na podstawie postanowienia z dnia 2 lipca 2012 r. W odwołaniu skarżący zarzucił błędne wykonanie pomiaru działki przez geodetę A. Płuskę. Działka ma powierzchnię 1,13 ha. Pomiar został wykonany przez geodetę niedokładnie. Należało przyjąć dane zapisane w księdze wieczystej. Organ odwoławczy zawiadomił skarżącego zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Po zapoznaniu się z aktami skarżący zarzucił, że według jego oceny geodeta przyjął błędnie szerokość dzielonej działki. Zaskarżoną decyzją organ sformułował na nowo warunek przeniesienia prawa własności wydzielonej działki, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie zamieścił obszerny, teoretyczny wywód na temat materialnoprawnych podstaw podziału. W ocenie organu podział z urzędu był dopuszczalny z uwagi na cel publiczny w postaci odbudowy i modernizacji koryta rzeki (art. 6 pkt 4 u.g.n.). Decyzję pierwszej instancji należało częściowo zmienić, aby dostosować rozstrzygnięcie do brzmienia art. 93 ust. 2a u.g.n. Zarzuty odwołania były bezzasadne, gdyż w księdze wieczystej określono powierzchnię całej nieruchomości. Skarżący podpisał protokół przyjęcia granic. Nastąpił więc pomiar działki o ustalonych granicach. Powierzchnia stanowi funkcję granic. Nie da się zmniejszyć powierzchni bez zmiany granic. Nie było zadaniem geodety ustalenie przyczyn zmiany powierzchni działek. Byłoby to istotne w postępowaniu o rozgraniczenie lub wznowienie punktów granicznych. Organy ewidencyjne uwzględniają aktualne dokumenty, bez rozważania przyczyn zmiany powierzchni. Przyczyny te to zastosowanie innych technik pomiaru lub błędne określenie powierzchni poprzednio. Skarżący może zlecić innemu geodecie dokonanie nowego pomiaru. Wpisy w księdze wieczystej nie miały znaczenia (art. 21 ust. 1 p.g. i k., art. 26 ust. 1 i 27 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), zaś rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie obejmuje wpisów w dziale I KW. Skarżący nie kwestionuje przebiegu granic, a jedynie zarzuca dokonanie błędnego pomiaru. Nową powierzchnię działki o ustalonych granicach powinien zgłosić skarżący (art. 23 ust. 3 p.g. i k. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu, chociaż wójt nie stosował art. 10 k.p.a. Jednak zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. ma charakter względny (wyroki I OSK 1512/06, 1192/06, II OSK 831/05), gdyż strona powinna wykazać, że naruszenie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty, że geodeta błędnie przyjął granice działki. Działki skarżącego były uprzednio dokładnie zmierzone przed złożeniem wniosku o dopłaty bezpośrednie. Skarżący nie dołączył do skargi dokumentów świadczących o dokonaniu takiego pomiaru. Skarżący nadal twierdził, że porównanie szerokości działki przyjętej na mapie stanowiącej projekt podziału oraz na mapie ewidencyjnej dowodzi błędnego określenia przez geodetę szerokości działki. Przy okazaniu granic w terenie skarżący nie był w stanie podać dokładnie ich przebiegu z uwagi na warunki terenowe (grunt podmokły, przysypanie kamienia granicznego przy pracach ziemnych). Podpisał protokół przed zakończeniem prac przez geodetę, lecz był przez niego telefonicznie zapewniany o prawidłowości czynności. Geodeta jednak nie oznaczył granic palikami i nie sporządził szkicu polowego w obecności skarżącego. W odwołaniu skarżący kwestionował właśnie błędnie przyjęte przez geodetę granice działki. Twierdził i dowodził przed SKO, że zabrana mu powierzchnia działki została doliczona do powierzchni działki sąsiedniej. Geodeta nie był uprawniony do zmiany granic działki. Naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. miało istotne znaczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że usunięcie ewentualnych błędów możliwe jest wyłącznie w trybie aktualizacji ewidencji (wyroki III SA/Kr 790/08, IV SA/Wa 2193/10 i I OSK 1004/11). Wprowadzenie nowej powierzchni działki wymagałoby dokonania zmiany granic, jednak nie ma dokumentów uzasadniających taką zmianę (§ 36, § 36, § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Skarżący o ile kwestionuje przebieg granicy, powinien zainicjować postępowanie rozgraniczające. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy (por. uchwałę FPS 6/04 ONSA i WSA 2005 nr 4, poz. 66). Na rozprawie skarżący okazał wypis i wyrys z operatu według daty nabycia działki, gdzie jej obszar określono na 1,13 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje obu organów zapadły w oderwaniu od materiału sprawy, którego pominięcie i brak rozważenia w treści decyzji stanowiło istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchybienie procesowe stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Organ odwoławczy zamiast ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, poczynił najpierw wstępne założenie, że rozstrzygnięcie I instancji jest co do zasady prawidłowe, gdyż oparte na opracowaniach geodety, których skarżący nie kwestionował. Organ wywodził, że skarżący nie może w tym postępowaniu kwestionować prawidłowości czynności geodety, skoro podpisał protokół przyjęcia granic. Rozstrzyganie sprawy nie polega jednak na przytoczeniu poprawnego wywodu teoretycznoprawnego i przyjęciu założenia, że odwołujący się nie ma racji, przed dokonaniem analizy argumentacji strony i oceny materiału procesowego sprawy. Gdyby przyjąć założenie, że to skarżącemu należy udowodnić prawidłowość projektu podziału, to stan sprawy na wstępie przedstawiał się następująco. Skarżący według treści wpisu w dziale II księgi wieczystej w powiązaniu z dokumentacją geodezyjną, był właścicielem działki o powierzchni 1,13 ha. Stan ten znalazł potwierdzenie w prawomocnym postanowieniu wójta opiniującym podział tej działki w oparciu m.in. o dokumentację geodezyjną powołaną przez geodetę A. P.. Ten utrwalony stan działki został naruszony przez tego samego geodetę w dokumentacji projektu podziału. Geodeta powołał się przy tym na zatarcie granic w terenie. W fazie wydawania decyzji I instancji skarżący mógł być przekonany, że decyzja ta nie zmieni ustaleń istniejących w dacie postanowienia wójta. W odwołaniu skarżący nie zarzucił wcale błędnego matematycznie pomiaru działki o ustalonych granicach, jak twierdził organ, lecz błędne wytyczenie przez geodetę położenia granicy działki. Wykazaniem tego błędu mogło być porównanie projektów podziału działki skarżącego i działki sąsiedniej (wydzieleniu dla inwestora podlegał pas gruntu wzdłuż rzeki obejmujący szereg działek) lub porównanie szerokości działki w dokumentacji geodezyjnej poprzedzającej podział i przyjętej w decyzji, bądź ponadto zlecenie temu lub innemu geodecie ponownego dokonania w terenie oznaczenia szerokości działki skarżącego. Należało przyjąć, że podobną argumentację skarżący byłby przedstawił wobec organu pierwszej instancji. Dlatego należało ocenić naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez ten organ za uchybienie bezwzględne (w nawiązaniu do wywodu o względnym charakterze tego uchybienia), które mogło uzasadnić stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Należy powtórzyć, że to nie skarżący zamierza czy powinien kwestionować dane zaewidencjonowane geodezyjnie, lecz przeciwnie, to mająca dopiero zapaść decyzja podziałowa została oparta na niewyjaśnionym zakwestionowaniu dotychczasowego stanu ewidencyjnego działki. To skarżącemu należy udowodnić, że nowy pomiar powierzchni działki jest prawidłowy, nie zaś wymagać przez niego najpierw zaakceptowania tego nowego pomiaru, a dopiero później wykazywaniu jego błędu w innych, dalszych postępowaniach. To zaskarżona decyzja prowadzi do zmiany danych ewidencyjnych (por. § 14 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.), a zatem powinna nie budzić wątpliwości, czy zmiana jest uzasadniona. Przecież granice dzielonej nieruchomości wynikają z istniejącej ewidencji gruntów. Dla potrzeb działu dokonuje się przyjęcia granic nieruchomości, co oczywiście dotyczy granic bezspornych. Podziału działki nie wolno dokonać przed bezspornym ustaleniem jej granic. Bezsporność ta nie musi wcale oznaczać jedynie braku sporu prawnego, lecz również brak jakichkolwiek wątpliwości co do ustalenia faktycznego przebiegu granic. Granice te nie są niewątpliwe, o ile ten sam geodeta w tym samym postępowaniu dokonuje ich przesunięcia, bądź przyznaje w dokumentacji podziałowej, że w terenie są ,,zatarte". Samo przyjęcie nowej dokumentacji do zasobu wcale nie potwierdza jej prawidłowości i nie ma wpływu na treść ewidencji lub sposób podziału (por. przepisy rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych Dz. U. Nr 78, poz. 837, wyrok II SA/Sz 1353/11). Niedopuszczalne było zatwierdzenie projektu podziału działki przed wyjaśnieniem jej rzeczywistego obszaru. Granice działki podlegającej podziałowi zostały ustalone w ramach wstępnego projektu podziału (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.), który powinien ponadto zawierać przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia nowych działek, czego dokumentacja geodety A. P. nie zawierała (dokument p.n. wstępny projekt podziału określał jedynie przybliżone powierzchnie tych działek). Dopiero w braku wymaganych dokumentów zawiadamia się właściciela o czynności przyjęcia granic (§ 6 ust. 4 tego rozporządzenia). Należało w rozważaniach organu uwzględnić znaczenie § 8 cyt. rozporządzenia. Organ nie mógł pomijać przy dokonywaniu ocen znaczenia wstępnego projektu podziału i uchybień popełnionych na tym etapie postępowania (por. wyrok II OSK 1403/07). Trzeba raz jeszcze powtórzyć, że aktualna i wiążąca prawnie dokumentacja geodezyjna to dokumentacja sprzed wszczęcia postępowania podziałowego, a ewentualnie w części dotyczącej powierzchni działki dokumentacja wstępnego podziału, nie zaś, jak twierdzi organ, dokumentacja poprzedzająca bezpośrednio wydanie decyzji pierwszej instancji. Dokumentacja ta wymagała sprawdzenia, czego organ zaniechał. Sprawdzenie to należało do obowiązków organu w nin. sprawie, nie zaś miało być powinnością skarżącego w innych postępowaniach. Skarżący nie kwestionuje poprawności obowiązujących danych ewidencyjnych. Kwestionuje próbę ich podważenia przez czynności geodety, budzące wątpliwości. Oczywiście skarżący mógłby, również na żądanie organu, udokumentować własne twierdzenia, dotyczące przykładowo pomiarów związanych z dopłatami lub stanu działki w terenie, gdyż skuteczna obrona swojego interesu wymaga udowodnienia twierdzeń. Jednak już w materiale procesowym sprawy znajdowały się ustalenia podważające pewność odnośnie prawidłowości czynności geodety i organ powinien je zauważyć i szerzej wyjaśnić. Taka właśnie powinna być treść czynności właściwego organu w dalszym postępowaniu (art. 153 p.p.s.a. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Mając powyższe na uwadze i zgodnie ponadto z art. 152 p.p.s.a. oraz art. 210 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.