II SA/Wr 211/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ś. na podstawie art. 31 § 2 i art. 123 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie Stowarzyszenia A w Ś. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. (Spółka B) Nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w Ś. (dz. nr 19/1 i 19/3, AM 1, obręb 5)". W uzasadnieniu swego postanowienia organ I instancji ustalił, co następuje: Stowarzyszenie A z siedzibą w Ś. przy ul. [...], wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r. znak: [...] (konkretyzującym żądania postawione we wniosku z dnia 23 grudnia 2009 r. o znaku: [...]) zwróciło się "o wszczęcie przez Organ postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. przy ul. [...] w Ś.. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.) - postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczynane jest na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną w sprawie dotyczącej innej osoby, w rozumieniu art. 31 § 1 Kpa, jest zasadne "tylko w sprawie, w której organ administracyjny władny jest wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu" (komentarz k.p.a. Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2005, s. 258; B.Adamiak, J.Borkowski). Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie A w Ś. wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie swojego wniosku. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w powyższym przepisie rozwiązanie nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnie prawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub też na wniosek strony. Organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (zob. komentarz do art. 61 kpa prof. dr hab. B. Adamiak, prof. J. Borkowski wydanie 9 Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2008). W sytuacji gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią w jakich przypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań. Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach mają charakter szczególny, gdyż stanowią niezbędny element ubiegania się o inne decyzje stanowiące bezpośrednią podstawę realizacji przedsięwzięcia. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z póź. zm.) postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Wyjątki od tej zasady wynikają natomiast tylko z postanowień ust. 2 tego przepisu. Wg tego przepisu dla przedsięwzięcia, dla którego zgodnie z odrębnymi przepisami jest wymagana decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się z urzędu. Odrębność ta wynika ze specyfiki przedmiotu postępowania, jakim jest wymiana lub scalenia gruntów (zob. Komentarz Krzysztof Gruszecki Presscom Sp. z o.o. 2009). Zatem odmowa wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji na żądanie Stowarzyszenia A ul. [...], Ś. w sprawie określonej przez to Stowarzyszenie we wniosku z dnia 18 stycznia 2010r. w rzeczonej sprawie była zasadna. Jednocześnie Kolegium wyjaśnia, iż organizacje ekologiczne mogą zgłosić swój udział na każdym etapie postępowania administracyjnego, w których zagwarantowany został udział społeczeństwa (art. 44 ust.1 wyżej cytowanej ustawy). Powyższe nie jest równoznaczne z legitymacją do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Na postanowienie organu drugiej instancji Stowarzyszenie A powołując się m.in. na § 4 pkt 1 statutu oraz na art. 6, 28,29, 31,61,75,77,80,84 ,107 §3, 126, 145 § 1,156 k.p.a., art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżące Stowarzyszenie we wniesionej skardze podniosło, iż stacja bazowa telefonii komórkowej P. Nr [...] została zlokalizowana, zbudowana i jest eksploatowana przez inwestora z licznymi naruszeniami prawa wskazanego w pkt 2.1.1 oraz 2.2.3. skargi. Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że organ pierwszej instancji wykazał kompletną bezczynność w zakresie nieuprawnionych działań inwestora, godzących w środowisko i zdrowie ludności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przesłanki uprawniające organizację społeczną do wystąpienia w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu zostały określone w art. 31 § 1 Kpa. Zgodnie z regulacją zawartą w cytowanym przepisie prawa, organizacja społeczna może wystąpić z takim żądaniem, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Są to przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie - cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądania, drugim natomiast jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Rozpatrując wniosek organizacji społecznej, organy administracji muszą rozważać zarówno to, czy udział w postępowaniu znajduje uzasadnienie w postanowieniach statutu organizacji, jak i to, czy za tym udziałem, nawet gdy mieści się on w ramach działalności statutowej, przemawia interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 264/07). Takie same kryteria oceny zasadności żądania obowiązują organ przy rozpatrywaniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu oraz wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skoro uznanie żądania wszczęcia postępowania za uzasadnione wymaga wystąpienia dwóch wyżej określonych przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej, możliwość wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskutek żądania organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje wyłącznie wówczas, gdy organ stwierdzi, iż żądanie to nie jest zasadne. Ocena zasadności żądania zgłoszonego w oparciu o art. 31 § 1 Kpa polega zaś na zbadaniu przesłanek określonych w tym przepisie i nie może sprowadzać się do merytorycznego badania zarzutów podniesionych przez organizację społeczna, czy też go zastępować. W niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania zgodnie z dyspozycją art. 31 Kpa, gdyż wywiodły brak zasadności żądania skarżącego stowarzyszenia z faktu, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Jednakże na tym wstępnym etapie postępowania wyznaczonym cytowaną wcześniej treścią art. 31 § 1 kpa organ nie jest uprawniony oceniać prawną dopuszczalność zgłoszonego żądania, lecz jego rola sprowadza się do zbadania, czy jest ono uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Takich rozważań organy nie przeprowadziły. Jest to tym bardziej istotne w sprawie, że cele statutowe strony skarżącej, pozwolą określić, czy jest to organizacja w rozumieniu art. 31 § 1 kpa, a więc podmiot uprawniony do spowodowania skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie, czy też nie zachodzi przypadek tzw. bezprzedmiotowości podmiotowej z art. 105 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 25 września 2008r. sygn. II OSK 1050/07, wyrok NSA z 18 listopada 2008r. sygn. II OSK 1389/07). Zgodnie z art. 31 § 2, uznając żądanie za uzasadnione, organ administracyjny podejmuje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W przypadku zaś gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, żądanie organizacji społecznej w sprawie jego wszczęcia powinno być w zasadzie załatwione odmownie. W przypadku jednak istnienia szczególnie ważnego interesu strony organ administracyjny może skorzystać z możliwości, jakie stwarza przepis art. 61 § 2 kpa i wszcząć postępowanie z urzędu. Czy takie postępowanie będzie się następnie toczyć, to zależy już od woli strony, która może na to wyrazić zgodę lub jej odmówić. Jeżeli strona zgodzi się na prowadzenie postępowania, to również będzie mogła w nim brać udział organizacja społeczna, gdy i tego także żądała. Organizacja społeczna może właśnie być tym podmiotem, który wykaże istnienie takiego szczególnie ważnego interesu stron, wymagającego wszczęcia postępowania administracyjnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 2008, s. 265-266). Pojęcie szczególnie ważnego interesu strony jest pojęciem nieokreślonym, pozostawia zatem szerokie możliwości wartościowania. Słusznie podkreśla się, że rodzi to obawę, że "opiekuńcza" ingerencja organów administracji publicznej może służyć realizacji interesu publicznego, nie zaś interesu strony (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 135). Dla uniknięcia takich sytuacji, a zwłaszcza dla realizacji reguły, że jednostka w pełni rozporządza swoimi prawami, dopuszczalność prowadzenia postępowania wszczętego z odstąpieniem od zasady skargowości ograniczona jest warunkiem - uzyskania zgody strony. Organ, dokonując pierwszej czynności wobec strony, obowiązany jest wystąpić do strony z wnioskiem o oświadczenie woli co do prowadzenia postępowania. Oświadczenie woli strony musi być wyrażone w formie pisemnej czy to w postaci odrębnego pisma, czy też zaprotokołowane i podpisane przez stronę. Jeżeli strona nie wyrazi zgody, organ obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Wyrażenie zgody strony jest warunkiem podstawowym prowadzenia postępowania wszczętego wbrew przepisom prawa materialnego bez wniosku strony. Prowadzenie zatem postępowania bez wystąpienia o zgodę strony bądź bez zgody strony jest rażącym naruszeniem przepisu prawa procesowego - art. 61 § 2 kpa (op. cit. s. 354). Jednakże organy obu instancji takich rozważań nie dokonały, naruszając w sposób istotny omówione przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego postępowania administracyjnego organ I instancji winien rozważyć przesłanki zawarte w art. 31 § 1 kpa, w szczególności cele statutowe organizacji i interes społeczny jako kryterium wszczęcia postępowania, przy uwzględnieniu zarówno art. 73 ust. 1 ustawy z 3 października 2008r. oraz art. 61 § 2 kpa. Dopiero wówczas będzie możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej. Z tych też powodów w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak na wstępie. H.B. 21.07.2010r.