II SA/Wr 211/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi A. S.K.A. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 stycznia 2025 r. nr IF-O.7840.1.239.2024.BL w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia spółce A. S.K.A. z siedzibą w S. (dalej także jako inwestor, skarżący) pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie wolnostojącej przy ul. [...] we W., działka nr [...], AR-[...], obręb B. Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Strona skarżąca wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla opisanej wyżej inwestycji wnioskiem z dnia 15 maja 2023r. Organ pierwszej instancji działając zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym nieprawidłowości, między innymi, w zakresie doprowadzania projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...], [...] i [...] we W. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (dalej jako MPZP). Na wniosek inwestora termin usunięcia nieprawidłowości został przedłużony do dnia 31 sierpnia 2023 r. a następnie postanowieniem 5 września 2023r. postępowanie zostało zawieszone. Postanowieniem z dnia 22 maja 2024 r. organ I instancji, na wniosek inwestora, podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. Prezydent odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji co uzasadnił niezgodnością projektu budowlanego z ustaleniami MPZP obowiązującego na terenie na którym planowano zabudowę. Argumentując powyższe stanowisko organ przywołał § 5 pkt 11 uchwały planistycznej, zgodnie z którym, na obszarze objętym MPZP budynki mieszkalne dopuszcza się wyłącznie na działce budowlanej o powierzchni nie mniejszej niż: a) 600 m2 dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, b) 450 m2 dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Zdaniem Prezydenta przepis ten należy interpretować w nawiązaniu do § 13 uchwały, który określa zasady scalenia i podziału nieruchomości i z którego wynika, że powierzchnia działki nie może być mniejsza a) 600 m2 dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, b) 450 m2 dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W efekcie organ stwierdził, że przywołany § 11 należy rozumieć tak, że na każdy dom mieszkalny wolno stojący działka budowlana musi mieć co najmniej 600 m2 powierzchni, a na każdy budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej co najmniej 450 m2 powierzchni, tym samym, na dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej musi to być przynajmniej 900 m2. Ponieważ działka zainwestowania ma powierzchnię [...] m2, organ I instancji uznał, że jest ona za mała by zabudować ją budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym wolno stojącym, oraz dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dwulokalowymi w zabudowie bliźniaczej. Tego rodzaju zabudowa wymagałaby przynajmniej 1500 m2 powierzchni działki budowlanej. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oprotestowane w drodze odwołania wniesionego przez inwestora, w którym zarzucono niewłaściwą interpretację przepisu prawa miejscowego. Zdaniem odwołującej się Spółki, przepis § 5 pkt 11 MPZP należy rozumieć w ten sposób, że budynki mieszkalne jednorodzinne można sytuować na działce o powierzchni co najmniej 600 m2, a budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe na działce o powierzchni co najmniej 450 m2, ale bez przesądzania o ich ilości na działce. Przepis ten określa jedynie wymogi w zakresie powierzchni działek budowlanych dla poszczególnych rodzajów zabudowy. Stanowisko organu byłoby zasadne, gdyby prawodawca lokalny posłużył się w analizowanym przepisie słowem "budynek" a nie "budynki". Podpierając się orzecznictwem, strona wskazywała że w przepisach analizowanego MPZP brak jest możliwości wprowadzenia ograniczeń tego rodzaju, że jedna działka może być zabudowana dokładnie jednym budynkiem. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zaznaczył najpierw, że jednym z podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze, na którym położona jest działka objęta zamierzeniem budowlanym, oraz ewentualnymi innymi aktami prawa miejscowego albo z decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, oraz z ustaleniami ewentualnej uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 35 ust.1 Prawa budowlanego). Dokonując oceny w tym względzie Wojewoda stwierdził, że budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie wolnostojącej na działce o pow. [...] m2 jest niezgodna § 5 pkt 11 lit. a i b MPZP. Powołując się na orzeczenie tut. Sądu organ II instancji wywodził, że wskazany przepis uchwały planistycznej należy rozumieć w ten sposób, iż dla każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego musi przypadać 600 m2 powierzchni działki, a dla każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej ma to być 450 m2 powierzchni działki, czyli na dwa takie budynki musi to być 900 m2. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę treść całego § 5 MPZP w którym prawodawca miejscowy w pozostałych punktach tego przepisu również posługuje się poszczególnymi nazwami w liczbie mnogiej, należy przyjąć, że jest to zabieg celowy, którego istotą jest wskazanie, że wymogi w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu określone w § 5 miejscowego planu, a więc także w pkt 11 tego przepisu, należy do każdego z desygnatów danej nazwy z osobna. W konsekwencji Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem, że działka zainwestowania jest za mała by zabudować ją jednocześnie dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dwulokalowymi w zabudowie bliźniaczej oraz jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym w zabudowie wolnostojącej. Z tych też powodów wnioskowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami MPZP obowiązującego dla działki nr [...]. Dodatkowo Wojewoda Dolnośląski podniósł, że Prezydent mógł odstąpić od nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości przez doprowadzenie do zgodności inwestycji z § 5 pkt 11 lit. a i lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana wadliwość jest bowiem wadliwością nieusuwalną w tym znaczeniu, że jej naprawienie wymagałoby od inwestora sporządzenia projektu budowlanego obejmującego zupełnie nową inwestycję budowlaną. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł inwestor zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 5 pkt 11 lit. a i lit. b MPZP poprzez jego błędną wykładnię, podczas gdy w ocenie skarżącej, przywołany przepis planu jest w swojej materii językowej jasny i nie budzi żadnych zastrzeżeń. Dlatego wymóg, by wynikająca z tego postanowienia planu miejscowego minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosiła 450 m2 zostanie spełniony niezależnie od ilości budynków zaprojektowanych na tej działce budowlanej, gdyż zarówno zakres unormowania jak i zakres zastosowania przepisu § 5 pkt 11 planu jest językowo niebudzący wątpliwości a jednocześnie plan nie zawiera postanowień, że na wskazanej w przepisie § 5 pkt 11 powierzchni wznieść można tylko jeden budynek. W związku z tym nie sposób na ich podstawie wyciągać kategorycznych wniosków co do prawidłowej wykładni przyjętej przez organy obu instancji, Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj: - art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w sposób odmienny od przyjętej praktyki w takim samym stanie prawnym i faktycznym bez uzasadnionej przyczyny, oraz rozstrzygnięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej w sposób niekorzystny dla strony mimo, że nie zaistniały przesłanki normatywne ku takiemu rozstrzygnięciu, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, - art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust 3, w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z § 5 pkt 11 lit. a i b MPZP poprzez nieuprawnione uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa i na tej podstawie winna podlegać utrzymaniu w mocy, w sytuacji, w której ze względu na uchybienia procesowe i materialne, winna ona podlegać merytorycznej zmianie co do treści decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Mając na względzie przedstawione wyżej zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: 1. kopi decyzji nr 893/2023 Prezydenta W. z dnia 8 maja 2023 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę na fakt wydania odmiennej decyzji dla tego samego podmiotu w tożsamym stanie prawnym i faktycznym, bez wskazania na okoliczności uzasadniające wydanie odmiennej decyzji, w konsekwencji zastosowania odmiennej wykładni zastosowanych przepisów materialnoprawnych, 2. kopi pisma A. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w S. na fakt wykazania tożsamości podnoszonej przez uczestnika postępowania interpretacji i stanowiska w zakresie zastosowania przepisów § 5 pkt 11 MPZP. W uzasadnieniu skargi podniesiono, między innymi, że przy stosowaniu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie i w odniesieniu do przepisów ustawy - Prawo budowlane w procesie wydawania decyzji przez właściwe organy administracji architektoniczno- budowlanej, nie można zapominać, że przepisy te stanowią systemową całość i tworzone są w założeniu ich spójnego traktowania jako całości regulacji, nie natomiast oderwanych od siebie przepisów. Z tego względu zgodzono się z argumentacją, że użycie w § 5 pkt 11 MPZP pojęcia "budynków" w liczbie mnogiej sugeruje, że wymóg by wynikająca z tego przepisu minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosiła 450 m2 zostanie spełniony niezależnie od ilości budynków zaprojektowanych na tej działce budowlanej, przy czym, oczywistym jest, że przy ich rozmieszczeniu należy dostosować się do obowiązujących warunków technicznych. Zatem omawiany zapis nie umożliwia lokalizacji na terenie nieograniczonej liczby budynków. Skoro dla celów uzyskania pozwolenia na budowę należy spełnić wymogi wynikające z Prawa budowalnego i MPZP a przedłożony projekt musi spełniać wymogi stawiane danego rodzaju budynkom przez właściwe przepisy i wymogi techniczne, to całość tych regulacji jest wystarczająca dla ograniczenia gęstości zabudowy na danej powierzchni przyjętej w planie miejscowym dla danego rodzaju zabudowy i nie wymaga w tym zakresie przeprowadzania dodatkowej wykładni prawa przez organy wydające decyzje, a więc stosowany winien być wprost (w sposób literalny). Wskazując na przepisy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przez Radę Miejską W. dla sąsiednich terenów, strona skarżąca stwierdziła, że gdyby legislator chciał zastrzec dopuszczalną, ograniczoną ilość budynków na wskazanej powierzchni gruntu, to uczyniłby to, tak jak zostało to uczynione np. w uchwale z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] we W. (uchwała Rady Miejskiej W. [...]) w której przy określeniu minimalnej powierzchni działki budowlanej posłużono się pojęciem "działki budowlanej" i " budynku" w liczbie pojedynczej. Wskazano także, że w dniu [...] listopada 2011 r. na tej samej sesji Rady Miejskiej W. na której uchwalono przedmiotowy MPZP, doszło do przyjęcia i uchwalenia jeszcze innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w których treści wprost wskazane zostało, że ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą jednego budynku, a nie budynków (np. uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] we W.). Nie sposób zatem uznać, że użycie określenia "budynek" i "budynki" w MPZP mającym zastosowane w niniejszej sprawie jest przypadkowe lub nieprzemyślane, skoro ten sam legislator, w czasie tej samej sesji, przyjmuje kolejne teksty uchwał o tożsamym charakterze i posługuje się tymi samymi pojęciami w sposób odmienny i zamierzony. Jeżeli w treści mającej w sprawie zastosowanie uchwały nie przewidziano ograniczenia ilości budynków, na co wskazuje użycie w jej treści słowa "budynki" w liczbie mnogiej, i nie przewidziano osobnego zapisu w zakresie ograniczenia liczby budynków na jednej działce, to - zdaniem skarżącej - nie ma podstaw do stosowania interpretacji zawartej w decyzji organu odwoławczego. Niezależenie od powyższego argumentowano, że organy celowo i świadomie pominęły fakt, że w analogicznej sprawie, dotyczącej sąsiednich nieruchomości, decyzja tego samego organu I instancji miała diametralnie odmienną treść. Decyzją z dnia 8 maja 2023 r. Prezydent W. zatwierdził bowiem projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących we W. przy ul. [...] stosując postanowienia tego samego MPZP. W konsekwencji podniesiono, że organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego definiowane jako pewność prawa (określanej jako zasada zaufania do władzy publicznej) oraz zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, tj. art. 7a § 1 w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Naruszenia te polegające na rozstrzygnięciu w sposób odmienny od przyjętej praktyki w takim samym stanie prawnym i faktycznym, bez uzasadnionej przyczyny, oraz rozstrzygnięciu zaistniałych w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej w sposób niekorzystny dla strony, mimo że nie zaistniały przesłanki normatywne ku takiemu rozstrzygnięciu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd uwzględnił wnioski dowodowe. Pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał natomiast skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej jako "p.p.s.a" ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona przepisów prawa procesowego jak też prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą stronie skarżącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie wolnostojącej przy ul. [...] we W., działka nr [...], AR-[...], obręb B. Organy obu instancji zgodnie uznały, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na zabudowie działki o powierzchni [...] m2 dwoma budynkami mieszkalnych jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej oraz jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie wolnostojącej jest niezgodne z § 5 pkt 11 lit. a i b MPZP obowiązującego na terenie na którym planowano przedmiotową zabudowę. Strona skarżąca z tym stanowiskiem się nie zgadza zarzucając organom architektoniczno-budowlanym błędną wykładnię ww. przepisu MPZP. Zaistniały w niniejszej sprawie spór dotyczący wykładni wskazanego przepisu planu miejscowego wiąże się z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Sąd zobowiązany jest zatem do dokonania kontroli prawidłowości stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie w zakresie przyjętej przez nie wykładni § 5 pkt 11 lit a i b MPZP oraz do dokonania oceny, czy trafnie organy odmówiły udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgodności projektu architektoniczno - budowlanego z wymogami obowiązującego planu miejscowego. Odnosząc się do powyższej kwestii, podnieść najpierw należy, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takim aktem prawa miejscowego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), który ze swej istoty, w sposób władczy kształtuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ocena zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zatem polegać na dokładnej analizie przepisów planu miejscowego obowiązującego na danym terenie i interpretacji tych przepisów z zachowaniem reguł obowiązujących przy wykładni aktów prawnych (por. NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r. II OSK 2014/21, CBOSA). W orzecznictwie zauważa się, że wykładni przepisów prawa miejscowego należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej, celowościowo-funkcjonalnej) bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej, w szczególności dyrektywy językowej. W praktyce bowiem sytuacje w których już tylko gramatyczna wykładnia przepisu przynosi rezultat zadawalający są rzadkie, stąd też w nauce prawa postuluje się zastąpienie zasady clara non sunt interpretanda zasadą omnia sunt interpretanda. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że organ odwoławczy stosując właściwe dla praktyki prawniczej rozumowania i dyrektywy interpretacyjne doszedł do prawidłowego wniosku, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany pozostaje niezgodny z przepisami MPZP przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. konkretnie z § 5 pkt 11 lit. a i b. Przypomnieć należy, że ww. przepis zamieszony został w rozdziale 2 uchwały planistycznej określającym ustalenia obwiązujące na całym obszarze planu. W § 5 zamieszone bowiem zostały ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów dla całego obszaru planu. W pkt 11 postanowiono, że budynki mieszkalne dopuszcza się wyłącznie na działce budowlanej o powierzchni nie mniejszej niż: a) 600 m2 dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, b) 450 m2 dla budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, c) 1200 m2 dla willi miejskich, o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej. Skarżąca Spółka zaprojektowała dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe oraz jeden budynek rodzinny dwulokalowy na działce o pow. [...] m2 która położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] MN/[...]. Z § 19 ust.1 uchwały planistycznej wynika, że teren ten przeznaczony jest, między innymi, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy czym, zgodnie z § 19 ust. 3 pkt 2 dopuszczono na nim budynki mieszkalne jednorodzinne wyłącznie jako wolno stojące lub w zabudowie bliźniaczej. Ustalenia szczegółowe dla tego terenu nie wprowadzają zasad które wyłączałyby regulacje ogólne zawarte w § 5 pkt 11 lit. a i b MPZP, stąd też mają one zastosowanie przy ocenie zgodności projektowanego zamierzenia z MPZP. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela interpretację wymienionego wyżej przepisu § 5 pkt 11 zaczerpniętą przez Wojewodę z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 398/23. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że właściwe rozumienie użytego w ww. przepisie zwrotu "budynki mieszkalne" nie może abstrahować od kontekstu najbliższego obejmującego zarówno sąsiednie wyrazy - w tym zwrotu "działka budowlana" użytego w liczbie pojedynczej ale także kontekstu dalszego, który uwzględnia osadzenie tego przepisu w jednostce systematyzacyjnej jaką jest cały § 5 uchwały. Słusznie zaakcentowano, że przepis ten zawierając dla całego obszaru objętego planem ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu musi spełniać wymogi abstrakcyjności i generalnego charakteru jakie obligatoryjnie wymagane jest dla każdego aktu prawa miejscowego. Użycie zatem w liczbie mnogiej zwrotu "budynki mieszkalne" w pkt 11 czy też w pkt 9 § 5, tak jak użycie w tym artykule innych zwrotów w liczbie mnogiej (np. "budynki których więcej niż 50%’, "anten, kolektorów słonecznych, "miejscach wyznaczonych", wolnostojących budynków gospodarczych) odnosi daną nazwę do każdego z jej desygnatów (tj. każdego budynku mieszkalnego, każdej anteny, każdego kolektora słonecznego itp.). Z tego powodu użycie w analizowanym przepisie zwrotu "budynki mieszkalne" należy odnosić do każdego jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce budowlanej o powierzchni nie mniejszej niż 450 m2. W ten sposób rozumiany kontekst językowy eliminuje ewentualne wątpliwości co do tego, że w zdaniu wstępnym § 5 posłużono się zwrotem "budynki mieszkalne", co oznaczać by mogło, że mowa jest przynajmniej o dwóch budynkach. Użycie przez prawodawcę lokalnego pojęcia "budynków" nie zmienia tego, że wymóg aby wynikająca z tego postanowienia minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosiła 450 m2, odnosi się do każdego jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zaprojektowanego na takiej działce budowlanej, niezależnie od konieczności dostosowania się do obowiązujących warunków technicznych. Niezależnie od faktu, że skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił opisaną wyżej wykładnię prawa miejscowego zawartą w przywołanym prawomocnym wyroku z dnia 13 września 2023 r. Sąd miał też na uwadze, że w wyroku tym, w istocie rozstrzygnięta została kwestia prawna dotycząca stosowania ww. przepisów MPZP. W orzecznictwie wyrażany jest natomiast pogląd, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to może jednak odnosić się do innych postępowań w zakresie w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24.11.2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066). Jest to dodatkowa okoliczność powodująca, że wykładnia § 5 pkt 11 MPZP przyjęta w wyroku z dnia 13 września 2023 r. nie mogą być pominięta w niniejszej sprawie. Reasumując Sąd uznał, że zawarty w § 5 pkt 11 lit a i b MPZP warunek minimalnej powierzchni działki budowlanej oznacza, że dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej działka powinna mieć co najmniej 900 m2 powierzchni a dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej i jednego wolnostojącego łącznie 1500 m2. Odnosząc się do argumentacji skargi w której Spółka dla poparcia prezentowanej przez siebie interpretacji odwołuje się do postanowień zawartych w innych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zawartych w uchwałach Rady Miejskiej W., w których przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów posłużono się liczbą pojedynczą używając zwrotów "działka budowlana" i "budynek mieszkalny", Sąd wyjaśnia, że argumentacja ta nie mogła być uwzględniona. Wykładni postanowień danego aktu prawa miejscowego - jakim wszak jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - nie można bowiem prowadzić w oparciu o regulacje prawne zawarte w innych planach zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na charakter aktów prawa miejscowego argumenty systemowe wykładni norm prawa lokalnego, mogą być podnoszone wyłącznie na płaszczyźnie danego aktu prawa miejscowego oraz przepisów ustawy a nie przez odniesienie przepisów tego aktu prawa miejscowego do przepisów innych tego rodzaju aktów (tu planów zagospodarowania przestrzennego). Akty prawa miejscowego stanowią bowiem podustawowy stopień hierarchii źródeł prawa administracyjnego, którego wewnętrzne uporządkowanie opiera się jedynie na kryterium relacji aktu prawa miejscowego z ustawą. Do samych aktów prawa miejscowego nie znajduje zatem zastosowania pojęcie hierarchicznej budowy we wzajemnych relacjach między aktami tego prawa, gdyż konsekwencją ustrojowej odrębności i względnej samodzielności podmiotów samorządu terytorialnego jest to, że prawo przez nie stanowione pozostaje w hierarchicznej relacji jedynie z ustawami które stanowią podstawę prawną ich wydania (por. I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, s. 471-472). Z tego względu przepisy innych aktów prawa miejscowego przyjmowanych przez Radę Miejską W., jako nie podlegające wzajemnej harmonizacji, w procesie wykładni nie podlegają uwzględnieniu (por. NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r. II OSK 3002/14, CBOSA). Także pozostałe podniesione w skardze zarzuty, w tym zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. nie mogły wpłynąć na odmienną oceną zaskarżonej decyzji. Odwołanie się przez stronę skarżącą do art. 7a § 1 k.p.a. który zawiera kodeksową zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, nie uwzględnia tego, że powyższy nakaz obowiązuje wyłącznie w sprawach dotyczących nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę w której organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatruje wniosek inwestora o wydanie decyzji przyznającej tego rodzaju uprawnienie, nie odpowiada wymienionym kategoriom spraw administracyjnych. Ponieważ sprawa o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy przyznania stronie uprawnienia, a nie nałożenia na stronę obowiązku czy też pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1540/23, COBSA) wskazany przepis procesowy, nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Tym samym, brak było podstaw do badania przez Sąd działania organów pod kątem zgodności z zasadami wynikającymi z art. 7a § 1 k.p.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że omawiana zasada - jak przyjął ustawodawca w § 2 tego przepisu - podlega wyłączeniu, jeżeli rozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść strony sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W przedmiotowej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że inwestor nie jest jedyną stroną postępowania i występują także osoby trzecie na których interes prawny rzutuje rozstrzygnięcie decyzji. W ocenie Sądu Wojewoda nie naruszył także art. 8 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organy bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca spółka zarzut ten argumentuje powołując się na decyzję Prezydenta W. z dnia 8 maja 2023 r. udzielającej jej pozwolenia na budowę – jak twierdzi – w takim samym stanie faktycznym ale przy zastosowaniu przez organ innej interpretacji przepisów spornego MPZP. Zauważyć zatem trzeba, że wskazana przez skarżącą decyzja nie została wydana przez Wojewodę ale przez organ I instancji. Ponadto, dotyczy ona co prawda tego samego podmiotu (tego samego inwestora) ale już innego przedmiotu (innej inwestycji ulokowanej na innych działkach). Już choćby ze względu na brak tożsamości działek i brak tożsamości inwestycji nie można w założeniu mówić o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Poza tym, jak wskazuje się w orzecznictwie "przez utrwaloną praktykę" o której stanowi analizowany przepis, należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych" (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., I OSK 2195/22, CBOSA). W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Trudno bowiem mówić wieloletnim, jednolitym i akceptowalnym przez sądy rozstrzyganiu przez Wojewodę spraw tego samego rodzaju tj. przy stosowaniu wykładni § 5 pkt 11 przedmiotowego MPZP prezentowanej przez stronę skarżącą. Wręcz przeciwnie, Wojewoda jako organ odwoławczy wykładni tej nie akceptował i to stanowisko Wojewody a nie skarżącej znalazło poparcie w przywołanym wcześniej prawomocnym wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn.akt. II SA/Wr 398/23. Sąd oczywiście zgadza się ze stanowiskiem, że pewność stosowania prawa wymaga zasadniczo wydawania analogicznych rozstrzygnięć w sprawach o analogicznym stanie prawnym i faktycznym. Zauważa jednak, że wywodzona z zasad pewności (stosowania) prawa i bezpieczeństwa prawnego zasada ochrony zaufania obejmuje zaufanie jednostki mające oparcie w obowiązujących przepisach prawa prawidłowo interpretowanych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając podstaw do zastosowania art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a., działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaniu skargi.