II SA/Wr 214/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędzia WSA Andrzej Cisek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Wojewody Dolnośląskiego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 listopada 2009 r. Nr XLVIII/249/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kowary dla jednostki urbanistycznej Kowary – Krzaczyna B.1 postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W złożonej do tutejszego Sądu skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 listopada 2009 r. (Nr XLVIII/249/09) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kowary dla jednostki urbanistycznej Kowary – Krzaczyna B.1, Wojewoda Dolnośląski wniósł, powołując się na przepis z art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wstrzymanie jej wykonania. W ocenie strony skarżącej wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takiego aktu, który ze swej istoty podlega wykonaniu, a sąd nie może wstrzymać wykonania aktu, który został już faktycznie wykonany albo jego wykonalność jest wstrzymana z mocy prawa lub poprzez wydanie odpowiedniego orzeczenia przez właściwy organ, czy to na podstawie art. 61 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też stosownie do innych przepisów szczególnych. Równocześnie Sąd może wstrzymać wykonanie danego aktu jedynie w sytuacji uznania, że wykonanie to doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Dalej wskazano, że niniejsza uchwała jest aktem prawa miejscowego i po opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym wejdzie do obrotu prawnego. Oznacza to, iż będzie wykonywana i będzie stanowiła podstawę do podjęcia prac nad planowanymi inwestycjami. Mając na względzie powyższe podkreślono, że wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego może nastąpić o ile została spełniona jedna z pozytywnych przesłanek - jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz przesłanka negatywna – przepis nie wszedł w życie. Zwroty zaś takie jak "znaczna szkoda" i "trudne do odwrócenia skutki" jako zwroty niedookreślone wymagają konkretyzacji w danych sytuacjach. Zdaniem organu nadzoru przesłanka pozytywna (niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) została spełniona, gdyż wykonanie aktu – uchwały Rady Miejskiej w Kowarach może spowodować trudne do odwrócenia skutki w przypadku stwierdzenia jej nieważności przez sąd. Zauważono bowiem, iż w oparciu o uchwalony i opublikowany plan zagospodarowania przestrzennego lokalizowane będą duże inwestycje, bez konieczności wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji jednak, gdy plan zostanie opublikowany, organ wydający taką decyzję będzie nią związany. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z daleko idącymi skutkami, także materialnoprawnymi, bowiem plan kształtuje możliwość korzystania z nieruchomościami i bezpośrednio ingeruje w uprawnienia właścicielskie. W oparciu o uchwalony i opublikowany plan miejscowy będą wydawane decyzje o pozwoleniu na budowę, dotyczące podziału nieruchomości oraz ustalające rentę planistyczną. Ewentualne stwierdzenie nieważności planu pociągnie za sobą konieczność wyeliminowania wszystkich tych decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem skarżącej strony, sytuacja taka niewątpliwe wypełnia przesłankę z art. 61 § 3 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wiąże się ze znacznymi trudnościami w odwróceniu zaistniałych skutków. Opublikowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miało znaczący wpływ na obrót nieruchomościami w sytuacji, gdy były one przedmiotem sprzedaży jako nieruchomość o określonym przeznaczeniu przewidzianym w planie. Wskazano także, że obowiązująca w obrocie prawnym uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada na strony obowiązki określonych zachowań (obowiązek uzyskiwania pozwoleń budowlanych) i daje uprawnienia (lokalizacja inwestycji), zatem jest aktem nadającym się do wykonania i wymagającym wykonania. Jednocześnie fakt uchwalenia tej uchwały może rodzić, wobec mieszkańców danej gminy, bezpośrednie zagrożenia, o którym mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc, skoro wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne (w tym akty prawa miejscowego), z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów, to zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała zawiera się w katalogu aktów podlegających wykonaniu i w związku z powyższym zasadnym jest wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Jednocześnie organ nadzoru poinformował, iż uchwała nie została jeszcze opublikowana w dzienniku urzędowym, a zatem nie weszła w życie. W odpowiedzi na skargę wskazano, że wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały nie znajduje jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych z uwagi na fakt, iż uchwała ta, nie jest opublikowana, nie weszła w życie, a zatem jej wstrzymanie jest bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienie, o którym mowa powyżej sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym ( art. 61 § 5 ustawy ). Stosownie do powyższych uregulowań normatywnych zaistnienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek w art. 61 § 3 "uzasadnia wstrzymanie skarżonego aktu, jednakże to wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia tych ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej" (por. niepubl. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008r., I FSK 983/08). Przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są z kolei pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, iż przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Sąd, rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonego aktu, powinien natomiast mieć na uwadze interes nie tylko wnioskodawcy, ale i innych uczestników postępowania oraz uwzględnić wszystkie okoliczności, nawet te niepodniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy (postanowienie NSA z 13.09.2005r., sygn. akt II OZ 750/05, niepubl.). Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (postanowienie NSA z 20.12.2004r., sygn. akt GZ 138/04, niepubl.). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. niepubl. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., sygn. akt IISA/Bk 352/06). Zasadnym jest nadto wskazanie, iż wykonanie aktu administracyjnego oznacza "(...) spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni." (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (zob. niepubl. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 396/05). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego miasta Kowary dla jednostki urbanistycznej Kowary- Krzeczyna B.1, nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3. Wydanie bowiem zaskarżonej uchwały nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Samo wydanie uchwały nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej uchwały. Skutki takie mogłyby spowodować dopiero wydane na jej podstawie decyzje administracyjne, które w przypadku ewentualnego stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, mogłyby skutkować wskazanym w art. 61 § 3 niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. niepubl. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1187/08). Jak bowiem podkreślono w postanowieniu NSA z 25.05.2009r. (niepubl. sygn. akt II OZ 455/09), podzielanym przez Sąd rozpatrujący wniosek Wojewody Dolnośląskiego, przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Plan zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie podlega wykonaniu. Określa on jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na terytorium gminy, nie rodzi natomiast praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ograniczenie takich praw może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji. Powyższe wymaga jednak odrębnych pozwoleń i decyzji, od których strona, która ma w tym interes prawny będzie mogła wnieść stosowne środki zaskarżenia. Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia.