II SA/Wr 2163/03

4 II SA/Wr 2163/03 1 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie NSA del. do WSA - Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant Anna Onyśków po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2004 r. przy udziale — sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Wrocławia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 września 2003 r. Nr PN.II 0911-10/15/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Miasta Wrocławia z dnia 21 maja 2002 r. Nr 963/02 w sprawie umarzania i rozkładania na raty zaległości w opłatach oraz odstąpienia od naliczania opłat za lokale mieszkalne stanowiące mieszkaniowy zasób Gminy Wrocław oddala skargę. 4 II SA/Wr 2163/03 2 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 21 maja 2002 r. Nr 963/02 Zarząd Miasta Wrocławia, powołując się na przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) określił zasady umarzania oraz rozkładania na raty należności przysługujących Gminie Wrocław od osób fizycznych z tytułu najmu lokali mieszkalnych oraz zasady odstąpienia od naliczania czynszu i opłat eksploatacyjnych. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 września 2003 r. Nr PN.II 0911-10/15/03, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że Zarząd Miasta Wrocławia podjął w dniu 21 maja 2002 r. uchwałę Nr 963/02 w sprawie umarzania i rozkładania na raty zaległości w opłatach oraz odstąpienia od naliczania opłat za lokale mieszkalne stanowiące mieszkaniowy zasób Gminy Wrocław. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 27 sierpnia 2003 r. W toku badania jej legalności organ nadzoru stwierdził, iż uchwała pojęta została z istotnym naruszeniem art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotową uchwałą Zarząd określił zasady umarzania oraz rozkładania na raty należności przysługujących Gminie Wrocław od osób fizycznych z tytułu najmu lokali mieszkalnych oraz zasady odstąpienia od naliczania czynszu i opłat eksploatacyjnych. Należnościami tymi są: czynsz najmu, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu określone w umowie najmu oraz odsetki od tychże należności (§ 1 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 11 uchwały). W podstawie prawnej uchwały Zarząd powołał się na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw 4 II SA/Wr 2163/03 3 lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r., nr 71, poz. 733). Pierwszy z przepisów na dzień podjęcia uchwały stanowił, że do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z kolei drugi stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Żaden z tych przepisów nie przyznaje zarządowi gminy prawa do wydania aktu normatywnego określającego zasady umarzania i rozkładania na raty opisanych w przedmiotowej uchwale należności. Z przepisów tych wynika jedynie nie kwestionowane prawo zarządu do umarzania i rozkładania na raty należności w konkretnym i indywidualnym przypadku. Organ nadzoru wskazał, że w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały obowiązywały przepisy kompetencyjne, które upoważniały i nadal upoważniają radę gminy do wydania aktu normatywnego, powszechnie obowiązującego na terenie gminy, o treści objętej regulacją kwestionowanej uchwały. 1 tak art. 34a ustawy o finansach stanowi: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych , do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione." Powyższy przepis upoważnia zatem radę gminy do: ustalania szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu niektórych należności pieniężnych oraz wskazania organów do tego upoważnionych, a więc pozwala wyłącznie na określenie ogólnych reguł oraz sposobu (formy) postępowania przy umarzaniu wierzytelności, o których mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych, a także wskazania - określenia organów, które będą zobowiązane do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach w tym przedmiocie. Wierzytelności wymienione w uchwale Zarządu są wierzytelnościami, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Zatem zasady ich umarzania oraz stosowania innych ulg (np. rozkładania na raty, odstąpienie od naliczania opłat) określić mogła Rada Miejska Wrocławia, a nie Zarząd. Brak tych zasad nie pozbawia Zarządu prawa do gospodarowania mieniem Gminy, w tym stosowania w/w umorzeń i ulg w konkretnym i indywidualnym przypadku. W takiej sytuacji Zarząd zobowiązany jest kierować się ogólnymi przepisami prawa. 4 II SA/Wr 2163/03 4 Organ nadzoru wywiódł dalej, że z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast art. 40 ust. 1 powołanej ustawy, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego stanowi rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z przepisów tych zdaniem organu nadzoru wynika, że kompetencja z art. 34a ustawy o finansach publicznych jest wyłączną kompetencją rady gminy. Ustawa zastrzegła bowiem tę kompetencję dla rady gminy jako organu stanowiącego gminy (por. art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jednocześnie uchwała podjęta na tej podstawie jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego może stanowić wyłącznie rada gminy (organ wykonawczy stanowi jedynie przepisy porządkowe - por. art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że Zarząd podejmując powyższą uchwałę naruszył wyżej cytowane przepisy prawa. Nie był bowiem upoważniony do regulowania w drodze aktu normatywnego spraw należących do wyłącznej kompetencji Rady Miasta Wrocławia. Mając powyższe na uwadze orzekł jak w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta Wrocławia, domagając się jego uchylenia. Zdaniem strony skarżącej podjęta przez Zarząd Wrocławia kwestionowana przez organ nadzoru uchwała w niczym nie naruszyła art. 34a ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącej zapis art. 34a w/w ustawy, użyciem wyrazu "może" wskazuje na możliwość (uprawnienie) do ustalenia takich zasad i warunków, bowiem bezwarunkowy obowiązek ustalenia ich przez organ stanowiący przybrać powinien zapis w postaci wyrazów "ustala", "określa", "stanowi", itp. A zatem artykuł ten przewiduje fakultatywną możliwość określenia wymienionej w nim materii przez radę gminy. Uchwała rady gminy w tym zakresie stanowi prawo miejscowe, a więc jest źródłem praw i obowiązków wszystkich podmiotów zamieszkujących na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Rada Gminy Wrocław nie skorzystała z powyższego uprawnienia. 4 II SA/Wr 2163/03 5 Strona skarżąca podniosła, że unieważniona przez Wojewodę uchwała Zarządu nie może być traktowana jako akt prawa miejscowego, zawierający normy abstrakcyjne i generalne-kierowany do Wspólnoty Samorządowej i wydany w miejsce uchwały rady gminy, o której mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych. Zarząd Miasta nie miał bowiem kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w tym zakresie. Wyjaśniła, że uchwała wskazuje podstawę do jej podjęcia, i podstawą tą nie jest art. 34a ustawy o finansach publicznych, ale art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, póz. 733 ze zm.). Postanowienia uchwały w niczym nie wskazują, iż ustalają w sposób wiążący prawa i obowiązki najemców. Potwierdzeniem tego jest fakt powierzenia jej wykonania Dyrektorowi Centrum Gospodarowania Komunalnym Zasobem Mieszkaniowym, które jest jednostką budżetową Gminy Wrocław, powołaną w celu prowadzenia spraw dotyczących zasobu mieszkaniowego Gminy, a której Dyrektor, stosownie do art. 47 ustawy o samorządzie gminnym - działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez organ wykonawczy gminy - tj. w dacie podejmowania uchwały - przez zarząd gminy. Okoliczności te zdaniem strony skarżącej wskazują, że przedmiotowa uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, adresowany do podległej jednostki organizacyjnej, nie posiadającej osobowości prawnej, działającej w obrocie cywilnoprawnym w imieniu i na rachunek Gminy, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej Dyrektorowi. Tym samym celem uchwały i tym bardziej jej skutkiem nie mogło być naruszenie przepisów kompetencyjnych, w szczególności pozbawienie Rady Miejskiej Wrocławia jej podstawowych uprawnień wynikających z art. 34a ustawy o finansach publicznych. Podstawą podjęcia uchwały przez Zarząd był art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego. Zgodnie z artykułem 30 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, do zadań zarządu (obecnie wójta, burmistrza lub prezydenta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Gospodarowanie polega natomiast na podejmowaniu czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji tych praw i obowiązków. Zdaniem Sądu Najwyższego przez zasady zarządu mieniem jednostek samorządu terytorialnego należy rozumieć podstawowe reguły postępowania wiążące organy i jednostki 4 II SA/Wr 2163/03 6 organizacyjne gminy, powiatu i województwa samorządowego w sferze zarządu majątkiem, które "mają charakter instrukcyjny (określają zasady), są adresowane do organów podporządkowanych i określają reguły, jakimi te organy powinny się kierować przy załatwianiu spraw, nie mogą natomiast kształtować sytuacji prawnej obywatela" (uchwała SN z dnia 16 września 1995 r., III AZP 22/95). Taki też charakter (instrukcyjny)w ocenie skarżącej ma uchwała Zarządu. Postanowienia w niej zawarte określają sposób realizacji zadań wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie obowiązek realizacji zadań wynika między innymi z art. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego. Art. 12 powołanej ustawy stanowi, że: "Jeżeli wypowiedzenie stosunku prawnego ma nastąpić z przyczyn i w trybie, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2,a gospodarstwo domowe lokatora wykazuje, że osiąga dochody na poziomie umożliwiającym ubieganie się w danej gminie o wynajęcie lokalu socjalnego, wypowiedzenie, z zastrzeżeniem ust5., nie może nastąpić, jeżeli właściciel nie zaproponuje lokatorowi zawarcia ugody w sprawie zapłaty zaległych i bieżących należności". Obowiązek podjęcia określonych działań ciąży więc na właścicielu z mocy ustawy. Organem uprawnionym do wykonywania obowiązków właścicielskich Gminy Wrocław, o których mowa w art. 12 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego był Zarząd Miasta Wrocławia. W ocenie skarżącej nie ma podstaw do odmawiania organowi wykonawczemu wydawania instrukcji jednostkom podległym mu organizacyjne w zakresie, w jakim upoważniony jest przez ustawę do dokonywania określonych czynności. W konkluzji strona skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Miasta Wrocławia Nr 963/02 z dnia 21 maja 2002 r. z tego względu, że uchwała ta nie stanowi wykonania dyspozycji art. 34a ustawy o finansach publicznych, ale jest aktem o charakterze kierownictwa wewnętrznego. Mając powyższe na uwadze wniosła jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. 4 II SA/Wr 2163/03 7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje podstawowe elementy konstrukcji prawnej nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a mianowicie określa organy nadzoru i kryteria nadzoru, stanowiąc w art. 171: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Podziału właściwości pomiędzy organami nadzoru dokonują ustawy samorządowe. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) organami nadzoru nad działalnością gminną są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90." Zgodnie z art. 91 ust. 4: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne 4 II SA/Wr 2163/03 8 naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych elementów zgodnego z prawem podjęcia uchwały (zarządzenia) jest posiadanie przez organ kompetencji do podjęcia uchwały (zarządzenia). Podjęcie przez organ gminy uchwały (zarządzenia) z naruszeniem przepisów dotyczących kompetencji do ich podjęcia stanowi istotne naruszenie prawa dające organowi nadzoru podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Zgodnie z art. 18 ust. 1: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Z przepisu tego wynika zasada domniemania kompetencji rady gminy do załatwiania spraw pozostających w zakresie działania gminy. Przepis ten w ust. 2 określa katalog czynności zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy. Stanowi on o podziale zadań między organami gminy. W pkt 15 ust. 2 przepis ten przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Według art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy." "Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały." (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W wyroku z dnia 25.10.1999 r. sygn. I SA/Ka 1628/99 (LEX nr 40852) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 ustawy) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 ustawy). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na 4 II SA/Wr 2163/03 9 stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). W przypadku gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania zarządowi gminy, podjęcie przez radę gminy w tej sprawie uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa." W dniu 21 maja 2002 r. Nr 963/02 Zarząd Miasta Wrocławia podjął uchwałę w sprawie umarzania oraz rozkładania na raty zaległości w opłatach oraz odstąpienia od naliczania opłat za lokale mieszkalne stanowiące mieszkaniowy zasób Gminy Wrocław. Z treści postanowień owej uchwały wynika, że określa ona zasady umarzania oraz rozkładania na raty należności przysługujących Gminie Wrocław od osób fizycznych z tytułu najmu lokali mieszkalnych oraz zasady odstąpienia od naliczania czynszu i opłat eksploatacyjnych. Należnościami tymi są: czynsz najmu, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu określone w umowie najmu oraz odsetki od tychże należności (§ 1 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 11 uchwały). W podstawie prawnej owej uchwały Zarząd powołał się na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r., nr 71, poz. 733). Pierwszy z przepisów na dzień podjęcia uchwały stanowił, że do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Z kolei drugi stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Żaden z tych przepisów nie przyznaje zarządowi gminy prawa do wydania aktu normatywnego określającego zasady umarzania i rozkładania na raty opisanych w przedmiotowej uchwale należności. Trafnie zauważa Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, że z przepisów tych wynika jedynie niekwestionowane prawo zarządu do umarzania i rozkładania na raty należności w konkretnym i indywidualnym przypadku. Trafnie także zauważa organ nadzoru, że w dniu podjęcia kwestionowane uchwały obowiązywały przepisy kompetencyjne, które upoważniały radę gminy do wydania aktu normatywnego, powszechnie obowiązującego na terenie gminy o treści objętej regulacją kwestionowanej uchwały. Ustawa z dania 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) w art. 34a stanowi, : "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek 4 II SA/Wr 2163/03 10 organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy -Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione." Z przepisu tego wynika upoważnienie dla rady gminy do: ustalania szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu niektórych należności pieniężnych oraz wskazania organów do tego upoważnionych, a więc pozwala wyłącznie na określenie ogólnych reguł oraz sposobu (formy) postępowania przy umarzaniu wierzytelności, o których mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych, a także wskazania - określenia organów, które będą zobowiązane do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach w tym przedmiocie. Uchwała, której przedmiotem są normy określające zasady ma charakter uniwersalny, co przesądza o tym, że jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym na danym terenie. W drodze stanowienia zasad nie załatwia się spraw indywidualnych. Nie ulega wątpliwości, że wierzytelności wymienione w kwestionowanej uchwale Zarządu Miasta Wrocławia są wierzytelnościami, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Zatem zasady ich umarzania oraz stosowania innych ulg (np. rozkładania na raty, odstąpienia od naliczania opłat) określić mogła wyłącznie Rada Miejska Wrocławia, a nie Zarząd Miasta. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że brak tych zasad nie pozbawia Zarządu prawa do gospodarowania mieniem Gminy, w tym stosowania w/w umorzeń i ulg ale w konkretnym i indywidualnym przypadku. Fakultatywny charakter normy art. 34a (przez użycie przez ustawodawcę słowa "może") dający radzie gminy możliwość, a nie nakładający na nią obowiązek określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, o jakich mowa w w/w przepisie art. 34a ustawy o finansach publicznych, nie daje podstaw do przyjęcia, że w braku podjęcia przez radę gminy uchwały w powyższym przedmiocie, kompetencje do określenia owych zasad przechodzą na organ wykonawczy gminy. Wskazanie w uchwale określającej zasady, a więc mającej charakter przepisów prawa miejscowego, organu zobowiązanego do jej wykonania nie pozbawia owej uchwały charakteru aktu normatywnego, powszechnie obowiązującego na danym terenie. 4 II SA/Wr 2163/03 11 Nie można w tej sytuacji podzielić stanowiska strony skarżącej, że fakt powierzenia wykonania owej uchwały Dyrektorowi Centrum Gospodarowania Komunalnym Zasobem Mieszkaniowym, które jest jednostką budżetową Gminy Wrocław, powołaną w celu prowadzenia spraw dotyczących zasobu mieszkaniowego Gminy, a której Dyrektor, stosownie do art. 47 ustawy o samorządzie gminnym - działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez organ wykonawczy gminy - tj. w dacie podejmowania uchwały - przez zarząd gminy, wskazuje, że przedmiotowa uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, adresowany do podległej jednostki organizacyjnej, nie posiadającej osobowości prawnej, działającej w obrocie cywilnoprawnym w imieniu i na rachunek Gminy, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej Dyrektorowi. Powołana w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały norma art. 30 ust. 2 pkt 3) ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąca w dacie podejmowania uchwały, że: "Do zadań zarządu należy w szczególności: gospodarowanie mieniem komunalnym," dawała zarządowi kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym, to jest w niniejszym przypadku jedynie do umarzania i rozkładania na raty należności w konkretnym, indywidualnym przypadku, nie zaś do określania zasad umarzania i rozkładania na raty należności, o jakich mowa w przedmiotowej uchwale. Powoływanie się przez stronę skarżącą na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16.09.1995 r. sygn. 111 AZP 2/95 o tyle uznać należy za nietrafne, że uchwała ta odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego. W świetle powyższego przyjąć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe. Dokonana bowiem przez organ nadzoru kontrola kwestionowanej uchwały w niczym nie narusza przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz Konstytucji RP. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).