II SA/Wr 218/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2025 r. nr 144/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem nr 144/2025 z dnia 30 stycznia 2025 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako PINB, organ I instancji) nr 2534/2024 z dnia 2 grudnia 2024 r., którym odmówiono A. H. (dalej jako skarżący) umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec niego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 18 października 2024 r. mającego doprowadzić do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budynku przy ulicy [...] we W. mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w 8 punktach. Postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania. Decyzją nr 357/2022 z dnia 18 lutego 2022 r. utrzymaną w mocy decyzją DWINB nr 545/2022 z dnia 24 maja 2022 r., skontrolowaną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 561/22) oddalającym skargę, nakazano A. H. usunięcie sprecyzowanych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...] we W., mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, poprzez wykonanie wyszczególnionych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem nr [...] z dnia 16 września 2024 r. wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 21 sierpnia 2019 r. PINB dnia 18 września 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do skarżącego. Również postanowieniem z dnia 18 października 2024 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. W zażaleniu datowanym na 13 grudnia 2024 r. skarżący wniósł o uchylenie postanowienia PINB nr 2534/2024 i umorzenie postępowania egzekucyjnego, względnie wstrzymanie jego wykonania i zawieszenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., art. 78 w związku z art. 75 oraz art. 77 k.p.a., art. 9, 10 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 81 k.p.a. W rozwinięciu skarżący przekonuje, że wykonanie obowiązków jest niemożliwe, zwłaszcza ze względu na ekspertyzy pokazujące, że stan budynku nie pozwala na wykonanie prac (w szczególności obecność azbestu, szkodliwych grzybów w ścianach). Skarżący wskazuje m. in. brak zaangażowania organu w rzetelne prowadzenie postępowania, niemożność wykonania robót z uwagi na brak odpowiedniej dokumentacji historycznej. Uzasadniając zaskarżone postanowienie DWINB przywołał przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego konstatując, że w sprawie nie mamy do czynienia z niewykonalności obowiązku. Wykonalne techniczne są prace związane z obecnością azbestu. Przedłożone dokumenty także nie wskazują zdaniem organu na niewykonalność obowiązku, a organ przekonuje, dlaczego obecne ekspertyzy nie mają wystarczającej wiarygodności. Koszt wykonania prac oraz konieczność zachowania przy nich należytej ostrożności nie świadczą o niewykonalności obowiązku. Ponadto organ egzekucyjny nie może badać okoliczności podważających słuszność decyzji ostatecznej, nie jest władny kwestionować zasadności obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, dowolną ocenę dowodów, 2) art. 78 w związku z art. 75 oraz art. 77 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy sprzecznie z zasadą zaufania, dowolnie, wbrew doświadczeniu życiowemu, nieuwzględnienie wniosków i ekspertyz, 3) art. 9, 10 § 1, 79 § 1, 81 k.p.a. przez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, 4) art. 80 k.p.a. przez niedokonanie oceny, czy udowodniono okoliczność, że budynek może powodować zagrożenie dóbr chronionych prawem, 5) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady równości i pogłębiania zaufania, 6) art. 7a § 1 k.p.a, art. 6, 9, 11 przez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącego, 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych postanowień (błędnie wskazano: decyzji) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócił uwagę na znaczenie akt administracyjnych dla ustalenia i oceny stanu faktycznego. Rozwijając argumentację skarżący wskazuje, że w świetle ekspertyz budynek winien zostać rozebrany. Przekonuje, że jego celem nie jest unicestwienie nieruchomości, a jej odbudowa zgodna z przepisami, zaś skarżący zdaje sobie sprawę z wyjątkowości nieruchomości. W jego ocenie droga do przywrócenia budynkowi walorów rozpoczyna się odsunięcia azbestu, grzybów i owadów. Skarżący zarzuca, że organ nie przeprowadził własnych ekspertyz w kwestii stanu nieruchomości. Skarżący wskazuje na czynności podjęte w celu sporządzenia projektu niezbędnego do realizacji prac. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie, podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zajścia przesłanek wskazanych przez art. 145 § 1 p.p.s.a. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2025 r. nr 144/2025 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 2 grudnia 2024 r., nr 2534/2024, którym odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A. H. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 18 października 2024 r. Przedmiotem sporu jest kwestia zasadności odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu na podstawie opisanego na wstępie tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), dalej u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a) jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. obliguje organ egzekucyjny do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. Organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest bowiem zobowiązany umorzyć to postępowanie z urzędu, gdy w jakikolwiek sposób uzyska informacje o przyczynach uzasadniających umorzenie, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu. Skarżący w piśmie z dnia 8 listopada 2024 r. wniósł o umorzenie prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Dowodem w tym zakresie ma być treść przedłożonych ekspertyz. Przypomnieć należy, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest obowiązkiem polegającym na spełnieniu świadczenia innego niż pieniężne lub na podjęciu danej czynności bądź określonego zachowania. Niewykonalność obowiązku może wiązać się z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika. W literaturze wskazuje się, że przez wykonalność rozumie się zdolność (zdatność) aktu do tego, aby był podstawą egzekucji. Akt wykonalny to taki, który ze względu na treść nadaje się do wymuszenia w drodze egzekucji. Niewykonalność obowiązku prowadzi do niewykonalności aktu administracyjnego nakładającego ten obowiązek. Niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź prawną. Niewykonalność obowiązku ma charakter faktyczny, kiedy istnieje rzeczywista przeszkoda, obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się. Nie będą jednak tego rodzaju przeszkodą negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków, względy finansowe, ekonomiczne czy też trudności techniczne. Z kolei z niewykonalnością o charakterze prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego. Sytuacje tego rodzaju w kontrolowanej sprawie nie występują. Zdaniem Sądu organy trafnie uznały, że nie może być mowy o niewykonalności spornego obowiązku. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym powinna oznaczać, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 714/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Niewykonalność obowiązku powinna mieć charakter zobiektywizowany, wobec czego nie powinno się jej odnosić do przypadków, w których formułowane przez zobowiązanego problemy z wykonaniem obowiązku mają charakter pozorny, ponieważ ich podłożem jest dostrzegalne zainteresowanie utrzymaniem przez zobowiązanego dotychczasowego stanu rzeczy. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Bez znaczenia są przy tym ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Badając przesłankę niewykonalności obowiązków należy wyjaśnić, że jakkolwiek niewykonalność obowiązku można wiązać z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika, tym niemniej w przypadku egzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej ocena, czy dany obowiązek jest niewykonalny powinna zostać przeprowadzona w ramach nadzwyczajnego postępowania przez organ administracji w związku z tym, iż niewykonalność decyzji istniejąca w dniu jej wydania jest wadą kwalifikowaną, która powinna pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Dopóki istnienie takiej wady nie zostanie stwierdzone przez właściwy organ w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, dopóty decyzji przysługuje domniemanie zgodności z prawem i powołanie się na tę wadę przez zobowiązanego jest nieskuteczne. Przesądzenie o niewykonalności obowiązku mogłoby w takim przypadku być bowiem równoznaczne z oceną zasadności obowiązku, czego organ egzekucyjny w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. nie może w żadnym razie badać. Powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości tak w dotychczasowym orzecznictwie (tak m.in. NSA w wyroku z 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1908/18 i 2 sierpnia 2022r., sygn. akt II OSK 2442/19), jak i w piśmiennictwie (zob. D. R. Kijowski [w:] System Administracyjnego Prawa Procesowego. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i zabezpieczające. Tom III. Część 1. Zagadnienia ogólne, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2020, s. s. 923). Stąd też należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna okoliczność, która mogłaby świadczyć o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza niewykonanie obowiązków nakazanych w celu usunięcia nieprawidłowości występujących w stanie technicznym nieruchomości (wpisanej na listę zabytków), wobec czego prawidłowo zostało wszczęte wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne. Trzeba przypomnieć, że w obrocie prawnym funkcjonuje powołana wcześniej decyzja ostateczna nakładająca na skarżącego określone obowiązki. Sąd zauważył podniesione przez skarżącego działania w celu realizacji prac (umowa na sporządzenie prac projektowych niezbędnych do rozpoczęcia robót, s. 6 skargi), jednak nie mogą one podważyć czynności organów w ramach postępowania egzekucyjnego, i nie są w stanie spowodować umorzenia takiego postępowania. Przedłożona przez skarżącego ekspertyza (autor J. K.) stanowi w istocie rzeczy próbę polemiki z obowiązkami wynikającymi z ostatecznej, zweryfikowanej przez Sąd decyzji, co na etapie postępowania egzekucyjnego nie może przynieść oczekiwanego skutku w postaci umorzenia tego postępowania. Tym samym zarzuty skargi nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, i nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ nie dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Z przedstawionych powodów Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym sfinalizowanym zaskarżonym postanowieniem DWINB wadliwości uzasadniającej uwzględnienie skargi na zasadzie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie doszedł również do wniosku, jakoby postępowanie egzekucyjne było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Sąd w wyniku przeprowadzonej kontroli ocenił zaskarżone postanowienie jako prawidłowe, a skargę uznał za niezasadną. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.