II OSK 714/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1094/17 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1094/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania nakazu wynikającego z decyzji z [...] listopada 2013 r., polegającego na dokonaniu rozbiórki murowanej dobudówki o wymiarach 2,15 m x 5,50 m, wybudowanej na nieruchomości w N. przy ul. K. [...], na terenie działki nr [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., zaskarżając go w całości. Jako podstawy skargi wskazano naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 1 § 1 i 2 Ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 i art. 145 §1 pkt 1) lit. c) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracji ("ppsa") i z art. 151 ppsa w związku z art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("upea"), polegające na pominięciu wypełnienia przesłanki istnienia podstawy do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w postaci braku wykonalności obowiązku dotyczącego dokonania rozbiórki, ponieważ wykonanie prac budowlanych zmierzających do rozbiórki, objętych decyzją administracyjną, jest obiektywnie niemożliwe co przesądza o istnieniu przesłanki niewykonalności uniemożliwiającej prowadzenie postępowania egzekucyjnego, a tym samym potwierdzającej zasadność zarzutów w tym postępowaniu. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a w ramach tego o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i uchylenie decyzji organów administracji obu instancji oraz o 3. zasądzenie od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w sprawie zaszła przesłanka niewykonalności decyzji – nie ma możliwości wykonania robót rozbiórkowych objętych przedmiotową decyzją. Jest to niemożność obiektywna, potwierdzona nie tylko z punktu widzenia technicznego, w oświadczeniu potencjalnego wykonawcy robót (wykonanie prac rozbiórkowych doprowadziłoby do naruszenia części budynku nienależącego do skarżącego), ale i z punktu widzenia prawnego, w świetle konieczności uzyskania odpowiedniego uprawnienia do ich wykonania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ocena zasadności zarzutów powinna być oceniana aktualnie, na moment prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a nie w oderwaniu od ram czasowych postępowania, w którym zostały zgłoszone zarzuty, jak wskazał sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Naruszenie ww. przepisów ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1369/16, LEX nr 2 623 203). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie do takiego naruszenia nie doszło, a sąd pierwszej instancji oparł przeprowadzoną przez siebie kontrolę zaskarżonego postanowienia o ustawowe kryterium legalności. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812). W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. podkreślić należy, że jest on nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tylko art. 151 p.p.s.a., zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone. W konsekwencji nietrafny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych. Pierwszy z tych przepisów sąd stosuje oddalając skargę, drugi – uwzględniając ją. Są to przepisy wynikowe, regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie mogą one być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a więc dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przywołanych wyżej przepisów w zw. z "art. 33 pkt 3 u.p.e.a.". Podkreślić przy tym należy, że przywołany przepis składa się z dwóch paragrafów, a te dzielą się na punkty. Wobec powyższego można jedynie domniemywać, że skarżący kasacyjnie zarzucał naruszenie art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., zgodnie z którym, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4. Przede wszystkim, zarzut naruszenia przywołanego przepisu został już wcześniej podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarówno w skardze w sprawie niniejszej, jak i w skardze dotyczącej postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (II SA/Sz 1095/17). W tej ostatniej sprawie, w wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1095/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, odniósł się do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w sposób kompletny, podkreślając jednocześnie, że zarzucana przez skarżącego kasacyjnie podstawa kwestionowania przez niego zaskarżonego postanowienia (niewykonalność obowiązku niepieniężnego) została uregulowana w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., a nie w pkt 3 tego przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło niewykonania przez skarżącego kasacyjnie nakazu, nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2013 r., polegającego na dokonaniu rozbiórki murowanej dobudówki wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, musiał więc ocenić art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. jako przepis, który nie ma w sprawie zastosowania – dotyczy określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, a nie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (bo takiego obowiązku dotyczy sprawa). Niezależnie od powyższego, gdyby jednak skarżący kasacyjnie powołał się na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., który mógłby mieć w sprawie zastosowanie, wskazać należy, co następuje. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15, LEX nr 2 316 517). W sprawie, decyzja o nakazie rozbiórki z [...] listopada 2013 r. była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 222/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. K. w tym przedmiocie, a następnie, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3139/14, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zważyć w tym miejscu należy, że wojewódzki sąd administracyjny, jak wynika z treści art. 134 §1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami skargi, a zatem kwestię ewentualnej niewykonalności decyzji winien byłby wziąć pod uwagę nawet jeśli zarzut taki nie byłby podniesiony w skardze. Skoro sąd nie stwierdził żadnych wad, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to tym bardziej nie stwierdził istnienia przesłanki, która musiałaby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec tego, decyzja ta, jako zgodna z prawem, mogła być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a okoliczność podnoszona przez skarżącego kasacyjnie, że niemożliwe jest wykonanie prac rozbiórkowych z uwagi na naruszenie części budynku, który do niego nie należy, powoduje jedynie konieczność podjęcia dodatkowych działań, wiążących się z pewnymi trudnościami, jednak należy uznać je za trudności subiektywne (por. przywołany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r.). Trudności te nie prowadzą też do trwałej niewykonalności nałożonego na niego obowiązku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.