II SA/Wr 224/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia obejmującego urzędowe potwierdzenie stanu prawnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...]r.(znak: [...]) Starosta Ś. powołując się na przepisy art. 123, art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił W. O. wydania zaświadczenia obejmującego urzędowe potwierdzenie stanu prawnego tj. wskazanie przepisów prawa oraz ich interpretacji (i orzecznictwa sądów administracyjnych lub cywilnych) będących podstawą żądania przedstawienia " zgody współwłaścicieli wyrażonej w formie uchwały(zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości)"na dokonanie nadbudowy (...) lub zaświadczenia o nieistnieniu tych przepisów (i nieistnieniu orzecznictwa sądów administracyjnych oraz cywilnych) w tym przedmiocie. Uzasadniając podjęte postanowienie Starosta Ś., wyjaśnił, że w dniu 20 listopada 2015r. W. O. zwrócił się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o opisanej powyżej treści. Następnie wskazał, że stosownie do przepisu art. 217 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, przy czym z treści przepisu art. 218 § 1 powoływanej powyżej ustawy wynika, że organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W ocenie Starosty Ś. informacje wskazane przez wnioskodawcę nie znajdują się w posiadaniu organu a sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu" należy zrozumieć w sposób ścieśniający . W związku z tym - jak wyjaśnił organ orzekający -poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia powstaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postepowaniu o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 kpa jest niedopuszczalne jako kształtująca stan prawny. Na opisane powyżej postanowienie W. O. wniósł zażalenie, wnioskując w nim, że wydanie zaświadczenia treści opisanej we wniosku z dnia 13 listopada 2015r. jest uzasadnione. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt1 w związku z art. 217 § 2 pkt 2, art. 219 i art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda D. wskazał, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217-220 k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w omawianej ustawie. Tryb ten służy potwierdzeniu w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 700/13, LEX nr 1574681). Organ podkreślił że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę art. 218 k.p.a. przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt OSK 605/12, LEX nr 1369011). Ponadto Wojewoda D. wyjaśnił w uzasadnieniu, że odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia (art. 219 K.p.a.). Sytuacja ta ma miejsce m. in. wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak jest przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia. Podkreślił przy tym że zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący żąda od organu pierwszej instancji wydania zaświadczenia obejmującego urzędowe potwierdzenie stanu prawnego tj. wskazania przepisów prawa oraz ich interpretacji (i orzecznictwa sądów administracyjnych lub cywilnych) będących podstawą żądania przedstawienia "zgody współwłaścicieli wyrażonej w formie uchwały (zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości)" (...). Żądanie zawarte we wniosku skarżącego stanowi zatem w istocie wystąpienie do organu o wydania interpretacji indywidualnej w sprawie posiadającej konkretny stan faktyczny. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna, która pozwalałby staroście, w granicach jego właściwości wydać zaświadczenie o żądanej przez skarżącego treści. Co więcej, wydanie zaświadczenia może dotyczyć wyłącznie urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikającego z informacji dostępnych temu organowi i prowadzonych w formie zbioru danych (ewidencji, rejestrów), a zatem informacji prostych, nieprzetworzonych o charakterze syntetycznym -stwierdzającym dany fakt, a nie poddającym go analizie. Powyżej wskazana wykładnia przywołanych przepisów wyklucza możliwość wydania interpretacji prawnej w sprawach indywidualnych w drodze zaświadczenia. Przesądza o tym także charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. Postępowanie to jest postępowaniem uproszczonym natomiast analizy, wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego może dokonać jedynie właściwy w sprawie organ, w formie decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy, w określonym stanie faktycznym. Opisane powyżej postanowienie Wojewody D. zostało zaskarżone przez W. O. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze W. O. - zaskarżając postanowienie w całości - wniósł o zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie wniosku w całości i rozstrzygnięcie zgodnie z treścią pisma wszczynającego postępowanie, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości. Ponadto skarżący wskazał, że kwestionowanym postanowieniem naruszono jego prawo - interes prawny (uprawnienie) do uzyskania od organu informacji ( zaświadczenia) oczekiwanej i opisanej we wniosku inicjującym postępowanie. W. O. oświadczył, też w skardze, że podtrzymuje w całości wszelkie podstawy prawne i faktyczne swojego wniosku, które stanowią także podstawę skargi. Dodatkowo podkreślił, że nie ma żadnych przeszkód prawnych (zwłaszcza błędnie opisanych w uzasadnieniu), aby taka informacja (zaświadczenie) została mu przekazana, a odmienne postępowanie organów administracyjnych jest – w ocenie skarżącego – całkowicie nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 13 kwietnia 2016r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając dodatkowo, że po zapoznaniu się z treścią przedmiotowej skargi nie znalazł argumentów prawnych, które przemawiałyby za zmianą dotychczasowej oceny przyjętej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne : Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd rozpoznanej sprawie było postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści opisanej przez skarżącego w podaniu skierowanym w dniu 19 listopada 2015r. do Starosty Ś.. Wskazać zatem należy, że postepowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Dopuszczone przez ustawodawcę postepowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem (np. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz C.H. Bek 2012). Zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47). Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa. Można zatem zanegować jego wartość, wykazując, że stwierdza ono fałsz. Nie może być ono natomiast - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego— oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, iż jest to środek dowodowy (dokument urzędowy) zaliczany, w kategoriach prawnych form działania administracji, do czynności materialno-technicznych tworzących określone skutki prawne w drodze faktów ( np. M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według Kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1981, nr 1, W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994),szczególności zaświadczenia mogą mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym czy cywilnym, gdy żąda się od strony urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że można żądać wydania zaświadczenia jedynie w dwóch przypadkach: 1) gdy przedstawienia zaświadczenia wymaga przepis prawa powszechnie obowiązującego (przepisy rangi ustawowej i ich przepisy wykonawcze, wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego) lub gdy osoba, która ubiega się o wydanie zaświadczenia, czyni to ze względu na swój interes prawny; powinna wówczas co najmniej uprawdopodobnić istnienie po jej stronie tego interesu (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa) Zdaniem NSA, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać (np. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 22 listopada 1996 r" I SA/Wr 142/96, LexPolonica nr 342381). Przepis art. 218 § 1 k.p.a. ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu, np. takie dla których uzyskania konieczne jest współdziałanie z innymi organami. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. wystawienie konkretnemu podmiotowi zaświadczenia określonej treści może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 2 września 1998 r., II SA/Łd 1119/96 (Legalis) NSA stwierdził, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Z kolei w wyroku NSA z 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95, OSP 1998, nr 6, poz. 106 stwierdzono, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Zwrócono przy tym uwagę, że zawarty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Jeszcze wyraźniej ten pogląd został podkreślony w wyroku NSA z 23 kwietnia 2004 r., OSK 177/04. (ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 19), w którym stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające może polegać tylko na ustaleniu zgodności z prawem okazanego dokumentu, co widać na przykładzie zaświadczenia właściwego organu administracji publicznej, stwierdzającego ekwiwalentność dyplomu ukończenia studiów wyższych w uczelni obcego państwa z dyplomem polskim po ustaleniu jego zgodności z wymaganiami przepisów umowy (konwencji) międzynarodowej. Wobec istniejących, a powyżej opisanych uwarunkowań prawnych należy zwrócić uwagę, że W. O. w podaniu wniesionym w dniu 20 listopada 2015r. do Starosty Ś. zwrócił się o wydanie zaświadczenia "obejmującego urzędowe potwierdzenie stanu prawnego tj. wskazania przepisów prawa oraz ich interpretacji ( i orzecznictwa sądów administracyjnych lub cywilnych)" będących podstawą żądania przedstawienia "zgody współwłaścicieli wyrażonej w formie uchwały (zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości)" na dokonanie nadbudowy kondygnacji mieszkalnej nad istniejącą częścią dwukondygnacyjną budynku mieszkalnego lub wydanie zaświadczenia o nieistnieniu tych przepisów (i nieistnieniu orzecznictwa sądów administracyjnych oraz cywilnych) w tym przedmiocie. Interes prawny w uzyskaniu tej informacji wynika z faktu niemożności otrzymania stosownych pozwoleń od właściwych organów administracji publicznej, które żądają właśnie zgody współwłaścicieli bez przytoczenia i wyjasnienia w formie regulacji prawnych nakładających powinność dysponowania przedmiotową uchwałą ( zgodą). Poza tym zaświadczenie to niezbędne jest do przedłożenia Wojewodzie D. w formie dowodu wobec wniesienia skargi w sprawie [...] niniejszy wniosek składany jest na gruncie określonego stanu faktycznego. Zgodnie z pismem Starosty Ś. z dnia [...]r. nie uzupełniłem braków formalnych wniosku tj. rzekomo nie przedłożyłem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zdaniem Sądu akceptującego ocenę przyjętą w tym zakresie przez organy właściwe instancyjnie – alternatywnie określona przez skarżącego treść żądanego na podstawie przepisu art. 217 § 2 pkt 2 kpa zaświadczenia nie może być interpretowane jako którekolwiek z ustawowo określonych w przepisie art. 218 § 1 kpa przypadków obligujących organ administracji publicznej do wydania zaświadczenia. Żądanie przez skarżącego wskazania przepisów prawa odnoszących się do opisanej we wniosku kwestii, dokonanie ich interpretacji z odwołaniem się do orzecznictwa sądowo administracyjnej czy cywilnego nie stanowi potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Błędne też jest rozumienie przez skarżącego sformułowania "stan prawny" zawartego w powoływanym powyżej przepisie art.218 § 1 kpa, który oznacza sytuację osoby lub rzeczy określaną poprzez przepisy prawne, a nie zbiór przepisów prawa tworzących aktualny porządek prawny. Z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika zresztą, że skarżący oczekuje od organu informacji, powołując się na interes prawny w jej uzyskaniu. Prawidłowe jest stwierdzenie Starosty Ś. kwestionujące możliwość traktowania żądanych przez W. O. informacji jako danych będących w posiadaniu " organ w rozumieniu art 218 § 1 przy uwzględnieniu stosowanej do tego określenia wykładni ścieśniającej. Bezwzględnie należy również zaakceptować wyjaśnienie Wojewody D. przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w których wskazuje, że informacje, które miałyby stanowić treść żądanego przez W. O. zaświadczenia zamieszczane są w uzasadnieniu orzeczenia podejmowanego przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, ale w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym, prowadzonym w indywidualnej (konkretnej) sprawie administracyjnej, czyli w sprawie o określonym przedmiocie i określonej sferze podmiotowej (np. decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę). Wiedzę o istniejących i obowiązujących w danej materii przepisach prawnych, sposobach ich interpretacji i poglądach prezentowanych w judykaturze jest elementem właściwości rzeczowej organu i jego fachowości, ale nie stanowi ona ustawowej kategorii " ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu". Zbiory wymieniane przez ustawodawcę w przepisie art. 218 § 1 (in fine) kpa są pozyskiwane przez organ w związku z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją i jej realizowaniem, a dysponowanie nimi jest dodatkowo regulowane. Niezależnie od powyższego należy dodatkowo wyjaśnić ,że w obowiązujących warunkach prawnych niemożliwe jest wydanie zaświadczenia o negatywnej ( zaprzeczającej ) treści. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny –stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa - stosownie do przepisów art. 151 powołanej wcześniej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo - wobec zawartego w skardze wniosku ‘o rozstrzygnięcie zgodnie z treścią pisma wszczynającego postępowanie" – Sąd uznał, za właściwe wyjaśnić, że nie został uprawniony przez ustawodawcę do merytorycznego orzekania w sprawach administracyjnych, ani do podejmowania czynności regulowanych kodeksem postępowania administracyjnych, które zastrzeżone zostały wyłącznie dla organów administracyjnych.