II SA/Wr 225/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2007 r. przy udziale – na rozprawie sprawy ze skargi W. J. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia 29 lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego we W. przy ul. B. nr [...] w związku z jego zbyciem przez upływem oznaczonego okresu postanawia odrzucić skargę. Prezydent W. zarządzeniem z dnia 29 lipca 2005 r., Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz uchwały Nr XXVI/2127/04 Rady Miejskiej W. z dnia 9 września 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności pieniężnych jednostek organizacyjnych Gminy W., do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazania organów do tego uprawnionych (Dziennik Urzędowy Województwa D. z 2004 r., Nr 207, poz. 3225) odmówił umorzenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. B. [...] we W. w związku z jego zbyciem przed upływem okresu oznaczonego w umowie sprzedaży. Powyższe zarządzenie podjęte zostało w związku z wystąpieniem W. J. o umorzenie wierzytelności Gminy W. w kwocie 53 125 zł z tytułu zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży wyżej wskazanego lokalu mieszkalnego, w związku z jego zbyciem przed upływem okresu oznaczonego w umowie. Prezydent W. skorzystał bowiem z przysługującego mu prawa i na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zażądał zwrotu bonifikaty od ceny sprzedaży, udzielonej nabywcom lokali mieszkalnych, którzy zbyli te lokale przed upływem 5 lat od daty nabycia. Osoby te – wśród nich W. J. - wymienione zostały w załączniku do zarządzenia Prezydenta z dnia 8 października 2004 r., Nr [...]. Wniosek W. J. analizowany był przez Komisję powołaną ds. rozpatrywania wniosków o umorzenie wierzytelności z tytułu zwrotu bonifikaty udzielonej przez Gminę W. przy sprzedaży lokali mieszkalnych bądź udzielaniu innych ulg przy spłacaniu tych bonifikat – w celu ustalenia czy zachodzą podstawy do ich umorzenia. W efekcie tych działań uznano, że wniosek nie jest uzasadniony, gdyż w stosunku do dłużnika W. J. brak jest podstaw do zastosowania rozwiązań wynikających z uchwały Rady Miejskiej W. Nr XXVI/2127/04. Po bezskutecznym wezwaniu Prezydenta W. do uchylenia opisanego wyżej zarządzenia, pełnomocnik W. J., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając mu naruszenie przepisów powołanej wcześniej uchwały Nr XXVI/2127/04 Rady Miejskiej W. z dnia 9 września 2004 r. oraz przepisu art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na skutek nieuwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie wierzytelności Gminy W. z tytułu obowiązku zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. B., w związku ze zbyciem tego lokalu przed upływem okresu oznaczonego w umowie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. Motywując swoje stanowisko, pełnomocnik skarżącego podniósł, że W. J. nie posiada majątku ani dochodów (o czym szczegółowo informował Prezydenta), zatem w jego sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia wierzytelności wskazane w § 6 pkt 3 i 8 przywołanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej W. Sytuację w jakiej się znalazł można też rozpatrywać jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu § 2 pkt 5 wskazanego aktu. Ponadto zwrócił uwagę na uchybienia o charakterze formalnym polegające na tym, że uzasadnienie zarządzenia zostało podpisane przez inną osobę niż samo zarządzenie a o wyniku sprawy – w istocie - decydowała komisja, która nie ma oparcia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym ani w statucie Miasta W. Pełnomocnik skarżącego zauważył również, że zarządzenie nie zawiera uzasadnienia świadczącego o dogłębnym zbadaniu jego sytuacji osobistej i wyjaśniającego przyczyny odmowy umorzenia wierzytelności, pomimo spełnienia wymogów z § 6 pkt 8 uchwały. Uzasadnienia takiego nie zawiera również odpowiedź na jego wezwanie do uchylenia zarządzenia złożone w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta W. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że roszczenie o zapłatę równowartości bonifikaty udzielonej W. J. przy sprzedaży lokalu mieszkalnego ma charakter cywilnoprawny. Przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – w trybie którego złożona została skarga – odnosi się wyłącznie do spraw z zakresu administracji publicznej. Przedmiotowa sprawa nie zalicza się zaś do tego typu spraw. W dalszej części odpowiedzi na skargę wykazywano "z ostrożności", że stanowisko Prezydenta podjęte zostało z zachowaniem obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn.zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: inne niż decyzje i postanowienia /określone w pkt 1-3/ akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( art. 3 § 2 pkt 5); akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 przywołanej ustawy). Po myśli natomiast art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanych przepisów wywieść zatem należy, że w odniesieniu do aktów - uchwał, zarządzeń - podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być jedynie te, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że intencją ograniczenia wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (do uchwał i zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej ) jest wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami, działającymi przez swoje organy w formie uchwał i zarządzeń, a ich mieszkańcami, gdyż spory te zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 § 1 k.p.a. powinny należeć do właściwości sądów powszechnych (por. np. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 68; P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski i inni: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 583). Tak określony przedmiot zaskarżenia wyznacza zatem kluczową przesłankę dopuszczalności skargi a tym samym otwarcia drogi postępowania sądowoadministracyjnego wobec wyżej określonych aktów. Przyjmując powyższe założenia Sąd doszedł do przekonania, że będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta W. z dnia 29 lipca 2005 r. nie jest aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wierzytelność, której zwrotu od skarżącego domaga się Gmina W. wynika ze stosunku prawnego, jaki w związku z zawarciem umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego i udzieleniem bonifikaty od ceny sprzedaży, łączy Gminę z nabywcą tego lokalu – W. J. Jeżeli bowiem nabywca zbędzie kupiony od gminy lokal niezgodnie z ograniczeniami wynikającymi z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie zbycia lokalu przez skarżącego), gminie przysługiwać będzie prawo żądania zwrotu udzielonej bonifikaty wraz z waloryzacją. Biorąc pod uwagę umiejscowienie wskazanego przepisu (rozdział 8 działu II ustawy "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości) oraz regulację zawartą w art. 68 ust. 1 ustawy żądanie to jest niczym innym jak żądaniem zwrotu części ceny. Sprawa dotycząca zwrotu bonifikaty jest zatem, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 k.p.c. sprawą cywilną (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 5/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 18). Również należność, o umorzenie której wnioskuje skarżący, jest należnością o charakterze cywilnoprawnym. W uchwale Rady Miejskiej W. z dnia 9 września 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych jednostek organizacyjnych Gminy W., do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazania organów do tego uprawnionych – będącej aktem prawa miejscowego - postanowiono, że umarzanie wierzytelności na wniosek dłużnika następuje w formie pisemnej ugody (porozumienia) zawartej pomiędzy dłużnikiem a organem uprawnionym lub w formie jednostronnego oświadczenia woli, złożonego przez organ uprawniony (§ 4 uchwały). Umorzenie należności wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego jest w istocie zwolnieniem z długu, uregulowanym w art. 508 i nast. Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami, do zwolnienia z długu może dojść tylko przez umowę zawartą pomiędzy wierzycielem a dłużnikiem. Jak wskazuje K. Zawada w Komentarzu do Kodeksu cywilnego (Tom I, Wydawnictwo CH. Beck, Warszawa 1997, s. 1034) dłużnik ma interes prawny w tym aby współdecydować o umorzeniu wierzytelności Powyższe oznacza, że dla umorzenia wierzytelności dochodzonej przez Gminę od skarżącego konieczne byłoby zawarcie pisemnej ugody (porozumienia). W tej sytuacji stwierdzić należy, że podejmując zarządzenie z dnia 29 lipca 2005 r. odmawiające umorzenia wierzytelności z tytułu zwrotu bonifikaty Prezydent W. odmówił tym samym zawarcia ugody (porozumienia) o którym mowa w uchwale Rady Miejskiej W. z dnia 9 września 2004 r. Niezależnie od przyjętej formy, w znaczeniu cywilistycznym złożył oświadczenie woli o nieprzyjęciu oferty zawarcia umowy zwolnienia z długu. Trzeba więc wskazać, że w tym przypadku organ gminy nie podejmował zaskarżonego zarządzenia w zakresie sprawowanej przezeń administracji publicznej (imperium) ale jako właściwy organ gminy będący równocześnie osobą prawa cywilnego. Zarządzenie to ma więc charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli o odmowie zawarcia ugody (porozumienia), które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W postanowieniu z dnia 21 listopada 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (SA/Rz 920/96 – Prokuratura i Prawo 1997, Nr 9, poz. 48). Pogląd ten został podzielony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 21 października 2002, II SA/Wr 1009/02. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 października 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przedmiot uchwały. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej ( II SA 2313/01, Pr. Gospodarcze 2002/2/48). Jak zauważył T. Woś kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego charakter i skutki z niego wynikające. Jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami cywilnoprawnymi, należy dopuścić jej zaskarżalność. Natomiast oświadczenia woli organów gminy jako podmiotów prawa cywilnego, w tym również w zakresie w jakim wynika to z obowiązującego prawa - wyrażone w formie uchwał [zarządzeń], skierowane do oznaczonego podmiotu, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Warszawa 2005, s 71). Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowane zarządzenie, nie jest zarządzeniem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o niedopuszczalności jego zaskarżenia. Dlatego też skargę - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako niedopuszczalną należało odrzucić. Biorąc powyższe pod uwagę postanowiono jak w sentencji.