II SA/Wr 227/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku B. Ł. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić wniosek. B. Ł. przez swego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. z dnia 26 lutego 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. [...] we W. na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...][...][...][...] AM-5, obręb K. (z wyłączeniem przyłączy). W skardze, obok zarzutów kwestionujących decyzję, zawarto również wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonania skarżonej decyzji. Uzasadniając złożony wniosek pełnomocnik skarżącego podniósł, że wykonanie zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie przedsięwzięcie przez inwestora kroków zmierzających do budowy tak dużego bloku mieszkalnego spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem skarżącego, rozpoczęcie budowy według projektu, który przewiduje realizacje obiektu niedostosowanego do otaczającej go "willowej" zabudowy w sposób trwały zmieni charakter tej część części K., wpływając niekorzystnie na walory użytkowe jak i estetyczne obszaru. Ponadto, w ocenie skarżącego, realizacja objętego decyzją zamierzenia inwestycyjnego wpłynie na obniżenie wartości użytkowych jak i materialnych sąsiednich domów jednorodzinnych, narażając tym samym dotychczasowych mieszkańców na realne straty. Autor wniosku zwrócił także uwagę na zagrożenia związane ze zwiększeniem natężenia ruchu po nieprzystosowanych do tego osiedlowych, wąskich drogach. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego stwierdził, że istnieją uzasadnione podstawy do wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji - tym bardziej, jeżeli weźmie się pod uwagę ilość i ciężar wad jakimi są one dotknięte, w tym wad będących konsekwencją nieuwzględnienia przy ich wydawaniu wyraźnych zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 426/06). Uzasadniając wniosek zwrócono także uwagę, że już po wydaniu decyzji przez organ II instancji wyszły na jaw nowe okoliczności zapewne nieznane Wojewodzie, a dotyczące różnicowania inwestorów przez organ I instancji. Wskazano, że różnicowanie to jest widoczne w kontekście sposobu ustalania warunków zabudowy dla sąsiednich działek, gdzie uwzględnia się willowy charakter dzielnicy i analizę przeprowadza się wyznaczając analizowany obszar w odległości trzykrotnej szerokości frontowej działki. W związku z tym przyjęcie dla potrzeby niniejszej sprawy diametralnie odmiennych zasad stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów procedury ale także zasad Konstytucyjnych (art. 32 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), o których przestrzeganie powinny w szczególności dbać organy administracyjne. Zdaniem strony skarżącej powyższa okoliczność może również przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji z urzędu, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 718), na podstawie którego to przepisu zostało wyłączone zastosowanie w sprawie art. 35a ustawy prawo budowlane. Ponadto podkreślono, że przewidziana w tym przepisie możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji jest fakultatywna i nie w każdej sytuacji powinna być stosowana. Zdaniem strony skarżącej wyłączenie stosowania tej możliwości powinno w szczególności dotyczyć decyzji dotkniętych taką ilością wad i uchybień, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek wykonanie zaskarżonego aktu w całości lub części (§ 2), jednakże po przekazaniu skargi przez organ sądowi, właściwym do udzielenia ochrony tymczasowej jest sąd (§ 3). Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć aktu, którego wykonanie ma być wstrzymane i powinien kwalifikować się do wykonania. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa zaś na stronie skarżącej. Przesłanki uprawniające Sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę (uszczerbek majątkowy lub niemajątkowy), która nie będzie mogła być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (vide: post. NSA z 20 grudnia 2004 r. w sprawie sygn. akt GZ 138/04, niepubl.). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964). W ocenie Sądu, brak podstaw do uznania, że powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżący nie wykazał bowiem, w swoim wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakłada co prawda na stronę obowiązku udowodnienia przesłanek w nim określonych, jednak ich uprawdopodobnienie nie może opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Sąd musi w tym względzie dysponować jakimś materiałem dowodowym pozwalającym mu zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swoich twierdzeń. Warunkiem wydania przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jest więc wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności (zdarzeń) uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń, świadczących o istnieniu poważnych zagrożeń, które uzasadniać mogą udzielenie ochrony tymczasowej (por. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2005, s. 168). Argumentacja strony musi być odpowiednia - tzn. w sposób przekonujący pokazująca konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (tak NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06 nie publik). Twierdzenia zawarte we wniosku powinny być zaś poparte dokumentami źródłowymi. Sąd ocenia natomiast, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za udzieleniem ochrony tymczasowej. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Wojewody z dnia 26 lutego 2010 r., którą utrzymano w mocy wydaną przez Prezydenta Wrocławia decyzję z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że jeżeli zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy) to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2006 r., Nr 1, s. 24-26). Wydając zatem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jak i o odmowie wstrzymania, sąd winien odnieść się tylko do wykazania czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Omawianą kwestię sąd administracyjny powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, ale musi uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Należy bowiem zaznaczyć, że kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Oceniając zatem wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora jak i pozostałe strony tego postępowania. Pamiętać przy tym trzeba, że wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest realizacją "prawa zabudowy", określonego w art. 4 tej ustawy, w związku z czym wytrzymanie wykonania takiej decyzji winno mieć charakter wyjątkowy. Ponadto, brzmienie art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego - który w sprawie jak słusznie podniósł pełnomocnik nie ma zastosowania - dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że inwestor mając świadomość zaskarżenia decyzji i możliwości jej uchylenia, sam winien ocenić ryzyko związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Inwestora mogą dotknąć skutki realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci poniesienia znacznych kosztów lub trudnych do odwrócenia skutków, od niego to jednak wyłącznie zależy, czy rozpocznie realizację robót przed rozpatrzeniem skargi. Rozpoznając wniosek pełnomocnika skarżącego w zakresie tak rozumianych przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. uznać należało, że nie może on zostać uwzględniony. Pełnomocnik skarżącego w sposób ogólny podał jedynie, że za wstrzymaniem przemawiają okoliczności związane ze zamianą charakteru tej części K. i związana z tym możliwość obniżenia wartości użytkowych jak i materialnych sąsiednich domów jednorodzinnych. Ponadto wskazano na zagrożenia związane ze zwiększeniem natężenia ruchu po nieprzystosowanych do tego osiedlowych drogach. Tymczasem, aby stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Tak jak podkreślono wyżej, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. W ocenie Sądu wniosek nie został poparty faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Na marginesie wskazać można jeszcze, że w razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do nieodwracalnego skutku. To inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W świetle przedstawionych we wniosku okoliczności z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić również sformułowane zarzuty odnośnie nieprawidłowości dotyczących zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja, a tym bardziej, czy poprzedzająca ją decyzja wydana w procesie inwestycyjnym dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Jest to unormowanie odmienne od występującego w postępowaniu administracyjnym - na przykład w art. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a. (tak też NSA w postanowieniu z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 931/05). Mając na względzie powyższe okoliczności na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowiono jak w sentencji.