II SA/Wr 233/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane I. stwierdza nieważność § 25 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do szyldu reklamowego skarżącego J. K. zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], [...], obręb U. istniejącego w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy O. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w O. (dalej: Rada) podjęła w dniu [...].09.2022r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (zwana dalej uchwałą). Uchwała ustaliła między innymi: 1) § 6 ust. 1 pkt 3 i na załączniku graficznym wymienionym w § 5 ust. 1 uchwały, strefę III - obejmującą tereny z dominującym udziałem zabudowy mieszkaniowej, w której usytuowana jest nieruchomość J. K. przy ul. [...] w U. (dalej: skarżącego); 2) w § 16 ust. 1 pkt 1 dopuściła w zasięgu stref III wymienionych w § 6 ust. 1 pkt 3 usytuowanie szyldów na ogrodzeniach posesji z zachowaniem maksymalnej powierzchni 0,25 m2; 3) § 25 określiła 12 miesięczny termin dostosowania do przepisów uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu jej wejścia w życie. Skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając Radzie naruszenie: 1) art. 37a ust. 9 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej: u.p.z.p., w odniesieniu do § 25 uchwały wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2023 r. o sygn. akt P 20/19. Z treści powyższego wyroku wynika, że określenie terminu dostosowania do przepisów uchwały istniejących tablic i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowalnej bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez obciążenie skarżącego nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z § 25 uchwały, które dotyczą kosztów poniesienia realizacji nakazów uchwały; 3) art. 101 ust. 1 ustawa z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), dalej: "u.s.g.", poprzez naruszenie interesu prawnego przedmiotową uchwałą bowiem brak reklamy bądź szyldu znacznie ogranicza, a nawet pozbawia skarżącego grona potencjalnych klientów, 4) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 2 ustawy z 06.03.2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.) poprzez ograniczenie wykonywania działalności gospodarczej skarżącego wprowadzeniem uchwały nakazującej likwidację szyldów, reklam etc. Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności §16 ust. 1 pkt 1 oraz § 25 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały, w odniesieniu do tablicy reklamowej (baneru reklamowego), wskazującej na prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą. Pełnomocnik wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do zaskarżonej uchwały krajobrazowej powstał tzw. Poradnik, na wstępie którego widnieje zapis, że jeśli ktoś prowadzi działalność gospodarczą w lokalu, który znajduje się w budynku oddalonym od ulicy, istnieje możliwość zamieszczenia swojego szyldu rozumianego jako tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, na ogrodzeniu posesji z zachowaniem maksymalnej powierzchni 0,25 m2. Brak jest jednak wyjaśnienia, co to znaczy, że budynek jest oddalony od ulicy. Czy oznacza to, że np. znajduje się w tzw. drugiej linii zabudowy, czy też istnieje z góry określona odległość budynku od ulicy, która umożliwia zlokalizowanie szyldu. Od 2019 r. na ogrodzeniu należącej do skarżącego posesji znajdowały się trzy tablice reklamowe (banery reklamowe): jedna z nich o wymiarach 90 cm x 100 cm, tj. o powierzchni 0,9 m2 dotyczyła prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, dwie pozostałe o wymiarach 100 cm x 150 cm (o pow. 1,5 m2) oraz 240 cm x 120 cm (o pow. 2,88 m2) dotyczyły reklamy zaprzyjaźnionej firmy. Pełnomocnik wskazał, że pismem z 11.09.2024r. Burmistrz O. (dalej: Burmistrz), po dokonaniu inwentaryzacji, wezwał skarżącego do usunięcia niezgodnych z zapisami uchwały reklam w terminie 14 dnia od dnia otrzymania niniejszego pisma. Banery reklamowe zostały niezwłocznie usunięte. Podniósł, że szyld o powierzchni wskazanej w uchwale krajobrazowej, de facto odbiera prawo skarżącemu do zastosowania skutecznej reklamy, w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Tak mały szyld ma rację bytu np. w centrum miasta, przy wejściu do budynku, a nie na ogrodzeniu prywatnej posesji, znajdującej się w niewielkiej miejscowości, w bezpośrednim sąsiedztwie pól uprawnych, pojedynczo posadowionych domach i w dodatku z dala od centrum i głównej arterii miejscowości. Nadto, skarżący poniósł koszty zamówienia i montażu przedmiotowego baneru reklamowego, wynoszące łącznie 250 zł. Do tego dochodzą jeszcze koszty jego demontażu, które wraz z utraconymi korzyściami, wchodzą w skład roszczeń odszkodowawczych, a ich źródło stanowi art. 4171 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Tymczasem, nakaz usunięcia tablicy reklamowej nie wiązał się z żadnym postępowaniem odszkodowawczym z tytułu poniesionych wyżej kosztów. Pismem z 01.10.2024 r. skarżący wystosował do Burmistrza pismo, w którym zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie m.in. czy istnieje procedura odszkodowawcza w ww. zakresie wraz ze wskazaniem podstawy prawnej. W odpowiedzi na pismo skarżącego, Burmistrz wyjaśnił jedynie, że uprzednie jego pismo z 11.09.2024r. nie stanowiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kar pieniężnych z tytułu niezgodności reklam z przepisami uchwały. Dokument ten miał mieć jedynie charakter informacyjny. Nadto, w ww. piśmie poinformowano skarżącego, że przytoczony przez niego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2023r., sygn. akt P 20/19, dotyczył braku procedury odszkodowawczej w przypadku konieczności usunięcia niezgodnych z zapisami uchwały reklam, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tj. na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę lub dokonanego zgłoszenia budowlanego. Jednakże w ocenie skarżącego także w sytuacji, gdy zamieszczenie reklamy w przestrzeni publicznej nie wymaga uzyskania odpowiedniej zgody budowlanej, fakt ten nie niweczy potrzeby podjęcia procedury odszkodowawczej również w tym przypadku, wywołuje to bowiem identyczny skutek w postaci ograniczenia prawa własności oraz prowadzenia działalności gospodarczej. Organ potwierdził również, że w istocie w obowiązującym porządku prawnym występuje luka prawna co do procedury odszkodowawczej z tytułu usunięcia reklam, na podstawie uchwały reklamowej i nie jest wiadomo czy ustawodawca planuje przystąpić do prac związanych z usunięciem luki prawnej w ww. zakresie. Bez tego organ przyznał, że Gmina nie posiada obecnie podstaw prawnych do wprowadzenia zmian w aktualnie obowiązującym dokumencie. Nie zmienia to jednak faktu, że na skutek działań organu władzy publicznej, tj. podjęcia przedmiotowej uchwały i jej egzekwowania, skarżącemu została wyrządzona szkoda. Zdaniem pełnomocnika brak określenia mechanizmu odszkodowawczego stanowi istotne pominięcie, które sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały. Właściciele są w takiej sytuacji zmuszenie do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Na ustawodawcy ciążył obowiązek zapewnienia podmiotom ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W przypadku niniejszej sprawy, zawieszone bezpośrednio na ogrodzeniu skarżącego banery reklamowe, nie wymagały uzyskania stosownego zezwolenia odpowiedniego organu ani też dokonania stosownego zgłoszenia, ponieważ przedmiotowe reklamy nie posiadały osobnej konstrukcji. Nie ma to jednak wpływu na sposób zabezpieczenia interesu prawnego skarżącego prowadzącego na terenie swojej działki działalności gospodarczej, wynikającego z samej Konstytucji. Zabezpieczenie tych interesów odnosi się również do prowadzenia bez przeszkód działalności reklamowej. Tym samym, przedmiotowa uchwała krajobrazowa ogranicza wykonywanie działalności gospodarczej skarżącego za sprawą wprowadzenia uchwały nakazującej likwidację baneru reklamowego, w konsekwencji czego skarżący nie może wykonywać swojej działalności na równych prawach, w zakresie możliwości poinformowania potencjalnych klientów o zakresie świadczonych przez siebie usług, co wiąże się z kolei z utratą korzyści. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości. Stwierdził, że określony w § 25 uchwały 12 miesięczny termin dostosowania do przepisów uchwały istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w żaden sposób nie narusza art. 37a ust. 9 u.p.z.p. gdyż taki właśnie termin został w tym przepisie dopuszczony. Natomiast zdaniem organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi wyraźną wskazówkę dla organu ustawodawczego do pilnej zmiany zapisów u.p.z.p. w sposób umożliwiający organom uchwałodawczym gmin wprowadzenie odpowiednich i zgodnych z Konstytucją RP przepisów w obowiązujących uchwałach w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Bez upoważnienia ustawowego gminy nie mogą wprowadzać przepisów, które odmiennie będą traktować istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice i urządzenia reklamowe wzniesione na podstawie zgody budowalnej. Organ mając świadomość niekonstytucyjności zapisów ustawy dokonał rozpoznania skali ewentualnego naruszenia prawa poprzez sprawdzenie, które urządzenia reklamowe na terenie Gminy posiadają tzw. zgodę budowalną. Z informacji zasięgniętej w Starostwie Powiatowym w Trzebnicy wynika, że są to marginalne przypadki - 2 szt. Zdecydowana większość rządzeń reklamowych na terenie Gminy to banery, umieszczane w przypadkowych miejscach głównie na ogrodzeniach, czasami na budynkach, część to tablice reklamowe czy też bilbordy stawiane na nieruchomościach prywatnych. Wszystkie te przypadki nie posiadają zgód budowlanych i jak sam pełnomocnik skarżącego podaje, również szyld usytuowany na działce skarżącego takiej zgody nie posiadał. Błędne jest zatem powoływanie się w skardze na wyrok Trybunału Konstytucyjnego bowiem w ogóle nie dotyczy on urządzeń reklamowych czy też szyldów skarżącego. Natomiast wnioskowane przez skarżącego stwierdzenie nieważności § 25 uchwały spowoduje w istocie zniweczenie sensu podjętej uchwały bowiem gmina straci narzędzie do uporządkowania przestrzeni publicznej poprzez usunięcie wszystkich niezgodnych z jej przepisami i umieszczonych bez żadnych zgód budowlanych urządzeń reklamowych. Zarzut naruszenia przez uchwałę art, 64 ust. 3 i art 31 ust 3 Konstytucji RP jest zadaniem organu chybiony bowiem to właśnie akt prawny rangi ustawy czyli u.p.z.p. w art. 37a upoważniła gminne organy stanowiące prawo miejscowe do ustanowienia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zgodnie z jej przepisami rada gminy miała prawo w odniesieniu do szyldów określenia zasad i warunków ich sytuowania, gabarytów oraz liczby, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Zarzut naruszenia interesu prawnego przedmiotową uchwałą bowiem brak reklamy bądź szyldu znacznie ogranicza, a nawet pozbawia skarżącego grona potencjalnych klientów, jest również chybiony. W § 16 ust. 1 uchwały określono aż pięć rodzajów dopuszczalnych szyldów w strefie UL w tym kwestionowany przez skarżącego zapis dotyczący szyldów na ogrodzeniach posesji z zachowaniem maksymalnej powierzchni 0,25 m2. W ust. 2 powyższego paragrafu dopuszczono natomiast na danej nieruchomości umieszczenie 2 szyldów przez jeden podmiot prowadzący na niej działalność. Organ zauważył, że w przypadku innych rodzajów szyldów dopuszczone są ich większe gabaryty i nie ma przeszkód by skarżący z tego właśnie skorzystał. Podobnie jak w poprzednim punkcie zarzut naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez ograniczenie wykonywania działalności gospodarczej skarżącego wprowadzeniem uchwały nakazującej likwidację szyldów, reklam etc. również należy uznać za całkowicie chybiony, bowiem uchwała w żadnym punkcie nie nakazuje w ogóle likwidacji szyldów tylko ich dostosowanie do ustalonych w niej zasad. Co więcej dopuszcza na terenie skarżącego możliwość umieszczenie dwóch szyldów. Organ mając świadomość niekonstytucyjności zapisów ustawy, w przypadku dokonania zmian w u.p.z.p. niwelujących niezgodność jej art. 37a ust. 9 z zapisami Konstytucji RP niezwłocznie wprowadzi odpowiednie zmiany w zapisach skarżonej uchwały. Natomiast stwierdzenie w tym momencie nieważności § 25 uchwały spowoduje zatrzymanie procesu porządkowania przestrzeni publicznej, wprowadzenie niepotrzebnego chaosu informacyjnego i tym samym przestrzennego. W piśmie procesowym z 15.10.2025 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił argumentację skargi, wyjaśniając, że koszt zakupu banerów reklamowych wyniósł, nie 250,00 zł, jak wskazano pierwotnie w skardze, lecz 295,20 zł. Wskazał, że skarżący zakupił dwa banery reklamowe (jeden zawiesił na ogrodzeniu, drugi zatrzymał na zapas). Ponadto wyjaśnił, że montaż banerów reklamowych (własnych oraz zaprzyjaźnionej firmy) został dokonany przez skarżącego, metodą gospodarczą, przy czym przyjmuje się, że według cen rynkowych montaż jednego takiego baneru reklamowego wynosi 100,00 zł brutto (na taką kwotę składa się koszt robocizny wraz z dojazdem firmy zajmującej się tego typu usługami, z O. do miejscowości U.). Wyjaśniono przy tym, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, w czasie montażu banerów nie mógł zajmować się świadczeniem usług w ramach swojej działalności, z czego poniósł szkodę z tytułu utraconych korzyści w wysokości 375,00 zł brutto (1 roboczo godzina usuwania wgnieceń karoserii samochodowych metodą [...] wynosi 250,00 zł brutto). Czas montażu trzech banerów to ok. 1,5 h. Nadto pełnomocnik podał, że usunięcia banerów reklamowych również dokonał skarżący, analogicznie jak ich montażu, metodą gospodarczą, w tym przypadku również przyjęto, że według cen rynkowych usługa taka wynosi 100,00 zł brutto (na ww. kwotę składa się koszt robocizny wraz z dojazdem firmy zajmującej się tego typu usługami, z O. do miejscowości U.). Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, w czasie demontażu przedmiotowych banerów nie mógł zajmować się świadczeniem usług w ramach swojej działalności, z czego poniósł szkodę z tytułu utraconych korzyści w wys. 125,00 zł brutto (1 roboczo godzina usuwania wgnieceń karoserii samochodowych metodą [...] wynosi 250,00 zł brutto). Czas demontażu trzech banerów to ok. 30 minut. Reasumując, szkoda na majątku skarżącego obejmuje cenę zakupu dwóch banerów reklamowych dotyczących prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, koszt montażu i demontażu własnego baneru reklamowego oraz dwóch banerów reklamowych zaprzyjaźnionej firmy, jak również utraconych korzyści wynikających z czasu, w którym skarżący nie mógł świadczyć usług, w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej ze względu na konieczność montażu, a następnie demontażu w tym czasie ww. banerów reklamowych. Do szkody nie wliczono kosztu zamówienia/zakupu banerów zaprzyjaźnionej firmy. Odnosząc się do kwestii relacji prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w stosunku do firmy, której banery zostały zawieszone na jego ogrodzeniu, w kontekście warunków finansowych ich zamontowania na tym ogrodzeniu, pełnomocnik wskazał, że obie firmy to zaprzyjaźnione podmioty gospodarcze, będące ze sobą w stałych stosunkach gospodarczych, stąd skarżący nie poniósł kosztów zakupu banerów reklamowych zaprzyjaźnionej firmy, a jedynie ich montażu, a następnie demontażu, w ramach współpracy. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zmodyfikował zakres skargi poprzez ograniczenie zarzutów do baneru reklamowego dotyczącego prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz rozszerzenie żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 14, § 15 i §16 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) - dalej jako: u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa tryb inicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga bowiem nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale także wykazania że przepisami zaskarżonego aktu interes ten został naruszony. W orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy jego własną, indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą, który powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień. O naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę. Wobec takiej konstrukcji art. 101 ust. 1 u.s.g., przed przystąpieniem do rozpoznania skargi Sąd obowiązany był do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego i czy po jego stronie, istnieje legitymacja do wniesienia skargi. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości U. przy ul. [...], na terenie której prowadzi działalność gospodarczą polegającą na usuwaniu wgnieceń w karoseriach samochodów. W związku z prowadzeniem takiej działalności umieścił na ogrodzeniu szyld/baner reklamowy o wymiarach 90 cm na 100 cm. Na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały, został zmuszony do jego ściągnięcia bez jednak zwrotu kosztów poniesionych z jego zakupem oraz powieszeniem a później zdjęciem. Wskazał, że zdjęcie baneru przyczyniło się do spadku liczby wykonywanych usług. Ponadto skarżący dowodzi, że ze względu na obiektywne przeszkody nie miał możliwości zamieszczenie na posesji innej reklamy, która byłaby równie skuteczna jak szyld powieszony na ogrodzeniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skarżący spełnił warunek posiadania interesu prawnego do kwestionowania uchwały nr [...]. Wylegitymował się prowadzeniem działalności gospodarczej w związku z którą umieścił na ogrodzeniu sporny baner. Jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem takiego baneru, podlega regulacjom prawnym zawartym w uchwale, które dotyczą tablic i nośników reklamowych znajdujących się na terenie Gminy O. Okoliczność ta nie jest przez stronę przeciwną podważana. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, skoro nakłada na niego obowiązki zgodności urządzeń i tablic reklamowych z jej przepisami. Skarżący wykazał zatem, że jest legitymowany do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr [...]. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego nie oznacza jednak automatycznie zasadności skargi, ponieważ obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkowany jest jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, gdyż z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że tylko uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w O. - w zakresie wykazanego przez skarżącego naruszenia jego własnego interesu prawnego - należało uznać skargę za uzasadnioną jedynie w części. Podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Przywołany przepis, dając radzie gminy kompetencję do uchwalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, stanowi: rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Na podstawie art. 37a ust. 2 u.p.z.p. Rada została także upoważniona - w odniesieniu do szyldów, do określenia zasad i warunków ich sytuowania, gabarytów oraz liczby szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Ponadto na podstawie art. 37a ust. 3 u.p.z.p. Rada może w uchwale ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Jednocześnie przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi, że taka uchwała określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Trzeba podkreślić, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2023 r., sygn. akt P 20/19 częściowo został uznany za niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP, z dniem 21.12.2023 r. Orzeczenie to ma bowiem znaczenie dla prawidłowej wykładni przywołanego przepisu. Trybunał wydał wyrok na tle pytań prawnych skierowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w których sformułowano wątpliwości co do braku odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Za istotę problemu konstytucyjnego uznano brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy uchwały krajobrazowej. Pytający Naczelny Sąd Administracyjny pisze, że nie kwestionuje samej możliwości wyeliminowania określonych nośników reklamowych z przestrzeni publicznej, a jego wątpliwości budzi właśnie brak należytego odszkodowania dla właścicieli tych nośników, którzy wybudowali je legalnie w oparciu o otrzymane wcześniej pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu brak określonego mechanizmu kompensacyjnego sprawia, że tak sformułowana uchwała krajobrazowa nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. Intencją spółki wnoszącej skargę kasacyjną do NSA nie była bowiem sama chęć wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, lecz uniemożliwienie organowi wydającemu przyjęcie uchwały niezawierającej mechanizmu kompensacyjnego. Problem konstytucyjny koncentruje się więc na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę). Trybunał Konstytucyjny podzielił wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Trybunał wyjaśnił, że na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Powołany wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w nim zakresie nie został wprost derogowany z systemu prawnego. Jednak konieczne jest dokonanie takiej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p., głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, która uwzględnia treść tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje bowiem, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 114 i n., A Górska, Sposoby usuwania wadliwości procesu tworzenia prawa przez sądy administracyjne, Przegląd Sądowy, 2/2021, s. 89 i n., wyrok NSA z 05.12.2023 r., sygn. akt II OSK 94/22). Na temat sposobu uwzględniania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2023 r., sygn. P 20/19 w procesie stosowania prawa wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24.04.2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzając, że wobec niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wprowadzenie do uchwały krajobrazowej regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę, zgłoszenia przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych) jest niezgodne z prawem. Aczkolwiek – jak podkreślił NSA – Rada Miasta, zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa, bez wyraźnego upoważniania zawartego w ustawie, takiej regulacji nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały. Ze względu na niekonstytucyjność omawianego przepisu, kwestia pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. NSA stwierdził również, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych lub ich usunięcie, nie jest dopuszczalne objęcie zakresem uchwały takich obiektów (tak też NSA w wyroku z 24.04.2024r., sygn. akt II OSK 2817/20). Podzielając w całości przywołane wyżej poglądy Sąd uznał, że dla doprowadzenia do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, konieczne będzie stwierdzenie nieważności jedynie § 25 uchwały w odniesieniu do szyldu/baneru reklamowego skarżącego zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], AM-[...], obręb U. istniejącego w dniu wejścia w życie tejże uchwały. Przepisy ten wprowadzając obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych, urządzeń reklamowych do zasad i warunków określonych w uchwale – w terminie 12 miesięcy, podjęty został w oparciu o niezgodny z Konstytucją art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Jednocześnie należy stwierdzić, uwzględniając sens uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2023 r., sygn. P 20/19, że wyrok ten może obejmować wszystkie urządzenia reklamowe i tablice reklamowe wzniesione legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, choćby z mocy samego prawa (tak też WSA w Kielcach w wyroku z 28.11.2025 r., sygn. akt II SA/Ke 344/25). Dokonując tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), Skład orzekający uznał za niekonstytucyjne takie rozumienie tego przepisu, który prowadzi do uprzywilejowania jedynych podmiotów wyłącznie przez kryterium legitymowania się pozwoleniem na budowę lub przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem robót budowlanych, w przypadku gdy liczna grupa podmiotów, w tym skarżący, ze względu na rodzaj umieszczanego urządzenia reklamowego, nie byli zobligowani przepisami prawa budowlanego do uzyskania takiego pozwolenia ewentualnie dokonania zgłoszenia, co nie oznacza, że nie działali oni legalnie. Przeciwnie, jedni i drudzy, przestrzegali obowiązujących przepisów, jednocześnie wykonując działania, które oddziałują na ład przestrzenny w podobny sposób (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 25.04.2024 r., sygn. akt II SA/Gl 2034/23). Ograniczenie uznania za niekonstytucyjną regulacji art 37a ust. 9 u.p.z.p. wyłączenie do tablic i urządzeń reklamowych, które wymagały zgód budowlanych dla zaistnienia w krajobrazie (tak NSA w wyroku z 26.03.2025 r., sygn. akt II OSK 2805/24), w ocenie Składu orzekającego, w przypadku takich osób jak skarżący, budzi wątpliwości dotyczące zachowania konstytucyjnych standardów w zakresie mechanizmu kompensacyjnego oraz odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w ustawach. Dobrym przykładem powyższego problemu jest powołany w pytaniu prawnym zawartym w postanowieniu NSA z 06.06.2019 r. (w wyniku którego zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2023 r., P 2018), przepis art. 56 ustawy z 28.03.2003 r. o transporcie kolejowym, który przewiduje odszkodowanie za przymusowe usunięcie drzewa lub krzewu utrudniającego widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne oraz przepis art. 83e ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, przewidujący prawo do odszkodowania za usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. W obu tych przypadku przyjmuje się, że właściciele drzew i krzewów podlegających usunięciu działają legalnie, pomimo tego że nie była od nich wymagana jakiekolwiek zgoda na posadzenie drzewa lub krzewu. Ustawodawca przewidział w takich przypadkach mechanizm kompensacyjnych, określając przesłanki i zakres odszkodowania na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Skutkiem zatem stwierdzenia, że szyld/baner reklamowy skarżącego został umieszczony przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały leganie, tj. bez pozwolenia lub zgłoszenia, ponieważ taka zgoda budowlana w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana, będzie brak obowiązku dostosowawczego wynikającego z § 25 zaskarżonej uchwały oraz niedopuszczalność nakładania kar pieniężnych na skarżącego na podstawie art. 37d ust. 1 i 3 u.p.z.p. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że uchwała krajobrazowa może zakazać eksponowania określonych typów nośników reklamowych, jak również ustalić ich dopuszczalne wymiary, gdyż takie ustalenia mieszczą się w pojęciu zasad i warunków sytuowania nośników reklamowych, o których mowa w art. 37a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. W skardze, a później na rozprawie, nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności przekonujących Sąd do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Rozdziału 4 zaskarżonej uchwały. Sąd, po własnej analizie, nie dostrzegł również konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Ponadto stwierdzenie nieważności § 25 uchwały w zakresie dotyczącym istniejących w dniu wejścia w życie uchwały szyldu/baneru reklamowego umieszczonego legalnie przez skarżącego, nie powoduje, że pozostałe postanowienia tego aktu prawa miejscowego nie mogą funkcjonować samodzielnie. Za sprzeczne z prawem należało uznać jedynie wprowadzenie w zaskarżonej uchwale regulacji nakazującej dostosowanie umieszczonego legalnie przed dniem jej wejścia w życie szyldu/baneru do standardów wynikających z uchwały, ponieważ taki obowiązek dostosowawczy, bez zapewnienia mechanizmu kompensacyjnego (odszkodowawczego), nałożony został na podstawie niekonstytucyjnego przepisu ustawowego. Reasumując, dla usunięcia niezgodności z Konstytucją RP pominięcia prawodawczego zawartego w delegacji ustawowej w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wymagane było wyeliminowanie z obrotu prawnego § 25 zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w sentencji wyroku. Bez wpływu na ocenę legalności postanowień zawartych w Rozdziale 4 zaskarżonej uchwały pozostają przywołane na rozprawie przypadki nierespektowania przez Gminę postanowień uchwały. Należy odróżnić ocenę legalności zaskarżonej uchwały od etapu jej wykonywania. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należało uwzględnić obalenie domniemania konstytucyjności przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który stanowił delegację ustawową do wydania kwestionowanych regulacji uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 25 uchwały w odniesieniu do szyldu reklamowego skarżącego zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], AM-[...], obręb U. istniejącego w dniu wejścia w życie tejże uchwały. W takim kształcie przepisy te podjęte bowiem zostały z naruszeniem art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.