II SA/Wr 2346/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia NSA Sędzia WSA Protokolant Mieczysław Górkiewicz Julia Szczygielska Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego przestrzennego dla obszaru we wsi O. planu zagospodarowania I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru we wsi O. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 8 oraz art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139ze zm.). W § 6 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada ustaliła stawkę procentową służącą, naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty o której mowa w art. 36 ust. 3. Tamże zapisano, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 9 ustawy, ustalenie wysokości tej opłaty ( określanej jako renta planistyczna) następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, przesłanego zarządowi gminy przez notariusza, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy zbycia nieruchomości, w formie aktu notarialnego ( art. 36 ust. 8). Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru zauważa, że zdarzeniami aktualizującymi obowiązek zapłaty renty planistycznej jest łączne spełnienie następujących przesłanek: - określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stawki procentowej (nie wyższej niż 30 %), służącej pobraniu jednorazowej opłaty, w sytuacji gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stawki procentowej ma charakter obligatoryjny, - wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - zbycie nieruchomości przez właściciela, przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany, - przesłanie przez notariusza zarządowi gminy, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy zbycia nieruchomości, wypisu z aktu notarialnego, - ustalenie bezzwłocznie w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, opłaty ( renty planistycznej). Przesłanki te, zawarte w przepisach rangi ustawowej mają moc bezwzględnie obowiązującą i tym samym ich spełnienie, nie może zostać wyłączone mocą rozstrzygnięć organu stanowiącego gminy. Zdaniem organu nadzoru, treścią dyspozycji normy prawnej zawartej w cytowanych powyżej przepisach, jest ustalenie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości ( w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), przez właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik ją zbywa przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu lub jego zmiany. Ustalenie opłaty następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Ustalenie przez radę gminy stawki procentowej w wysokości 0 %, skutkować będzie tym, iż de facto właściciel lub użytkownik wieczysty w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany, będzie "zwolniony" z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty ( w przypadku wzrostu wartości zbywanej nieruchomości), na mocy uchwały organu stanowiącego gminy. Bezprzedmiotowym byłby również zapis art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustalenie 0% stawki procentowej służącej naliczeniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jednorazowej opłaty nie pozwoli na jej pobranie w żadnej wysokości. Dlatego też, zdaniem organu nadzoru, ustalenie przez Radę w badanej uchwale stawki procentowej w wysokości 0%, jest rażącym naruszeniem art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wyłącza: a) ustawowy obowiązek ustalenia przez burmistrza jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty ją zbywa, przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany, b) ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciele opłaty, w sytuacji opisanej w pkt a. Stwierdzenie nieważności tylko przepisu § 6 ust. 1 uchwały, nie miałoby większego sensu, ponieważ i tak w rzeczywistości istniałaby wtedy stawka 0% i takie działanie organu nadzoru nie wywarłoby żadnego skutku prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 8 oraz art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest trafny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uregulowany sporną uchwałą, obejmuje obszar działek nr [...] i [...] obręb O., które stanowią własność Gminy M. Uchwalenie więc innej stawki niż "0%", spowoduje naliczenie przez Gminę samej sobie opłaty i poniesienia kosztów związanych ze zleceniem osobie uprawnionej ( rzeczoznawcy), dokonania określenia wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca w art. 10 ust. 1 powołanej ustawy ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy określić stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Zaskarżona uchwała, zdaniem Rady Miejskiej w M., spełnia przesłanki powołanej ustawy, bowiem określa stawkę "0%". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzkie sądy administracyjne są właściwe do kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sądowa kontrola tych aktów sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kontrola sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ administracji podejmując akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje w art. 184 kwestię kontroli działalności administracji publicznej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Tak określone zadania NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych stanowią przejaw realizacji zasady trójpodziału władzy. Gdyż sądy administracyjne mogą skutecznie powściągać i równoważyć władzę wykonawczą. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90." Natomiast po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia w całości organu gminy ( art. 93 ust. 1 ustawy). W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jeżeli organ nadzoru dokonując oceny uchwały lub zarządzenia organu gminy stwierdzi, że dotknięte są wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową, bowiem upłynął już termin trzydziestodniowy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, wówczas obowiązany jest wnieść skargę, gdyż celem sprawowania nadzoru nad działalnością gminną jest zapewnienie przestrzegania porządku prawnego. Powołana ustawa nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być zaklasyfikowane do kategorii istotnych naruszeń prawa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa, jak : podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy w M. podjęta w trybie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W art. 10 ust. 3 powołanej ustawy zostało unormowane, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Według art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszym składzie, podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 września 2002r., sygn. akt II SA/Wr 1193/02 ( OSS 2003/1/15), iż dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć decydującego znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo ( do 30%), pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. W sytuacji, gdy sama opłata ma wg ustawodawcy postać obligatoryjną, o czym świadczy użyte kategoryczne sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę", to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jej wysokości, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie stawki "O" nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 powołanej ustawy, albowiem prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów sytemu danin o charakterze publicznym, które stanowią dochód gminy. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca nie zwolnił żadnej grupy właścicieli nieruchomości objętej zmianą planu, z obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącego uiszczenia renty planistycznej, w sytuacji zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany, w tym i gminy jako właściciela takich nieruchomości objętych planem. Ustalenie zatem w zaskarżonej uchwale w § 6 ust. 1 jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości "O %" , celem uniknięcia w istocie naliczenia tej opłaty przez Burmistrza M., co można wyprowadzić z odpowiedzi na skargę, stanowi rażące naruszenie art. 39 ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Rada Gminy w M. poprzez ustalenie stawki "O", de facto dokonała zwolnienia z obowiązku uiszczenia renty planistycznej, do czego nie posiadała ustawowego upoważnienia. Sąd, z przyczyn wskazanych wyżej, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność tylko § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, oddalając skargę w pozostałym zakresie, albowiem nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności całej uchwały.