II SA/Wr 242/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 3 pkt 2 we fragmencie: "drobnych" Regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały. Pismem z 24.03.2020 r. (data wpływu do Sądu) Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy N. z [...].12.2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. w zakresie § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "drobnych" regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. Wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanych regulacji autor skargi zarzucił Radzie przy ich podjęciu naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i d, art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – dalej w skrócie jako: u.c.p.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym akcie prawnym. W uzasadnieniu powyższych zarzutów, Prokurator Rejonowy w K. podniósł, że w § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu wskazano, że w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z chodników wzdłuż nieruchomości części nieruchomości służącej do użytku publicznego niezwłocznie po ich powstaniu nie później jednak niż w terminie do 12 godzin po ich powstaniu. Z kolei w pkt 2 tego przepisu zostało uregulowane, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątnięcia innych niż wymienione w pkt 1) zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Według Prokuratora uregulowanie zawarte w § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu, w istotny sposób narusza prawo, ponieważ wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 u.c.p.g. Delegacja ustawowa zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. powierza radzie gminy do uregulowania kwestie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wobec tego stanowi nieuprawnione rozszerzenie obowiązku ustawowego, nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku uprzątnięcia innych zanieczyszczeń, ponieważ taki nakaz obejmujący nie tylko chodniki będące wydzieloną częścią drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, ale każdy rodzaj nieruchomości służący do użytku publicznego. Uzasadniając drugi z zarzutów skargi jej autor wskazał, że w § 4 ust. 3 pkt 2 regulaminu postanowią się, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania drobnych napraw nie stwarzających uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wskazując na przyjęcie takiej regulacji z istotnym naruszeniem prawa, Prokurator powołał się na przekroczenie przez Radę poza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., który to przepis przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1256/09). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego do wprowadzenia generalnego ograniczenia naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości naprawy pojazdów tylko do "drobnych napraw", które to pojęcie jest niedookreślone (wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd/121/19). W odpowiedzi na skargę, Rada uznała, że zaskarżona uchwała istotnie narusza przepisy prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wobec tego Rada podjęła uchwałę nr [...] z [...].02.2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N., w której § 3 otrzymał nowe brzmienie. Odnosząc się do zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "drobnych" regulaminu, Rada poinformowała, że na najbliższej sesji Rada podejmie uchwałę zmieniającą zaskarżoną uchwałę w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie podkreśla się, z czym zgadza się Sąd orzekający w obecnym składzie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa (por. wyrok NSA z 27.09.2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 01.09.2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z 04.11.2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12.02.2013 r., II OSK 228/13). Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności, nie mogą również formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09). Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "drobnych" regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa materialnego ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia jej nieważności w oprotestowanej skargą części. Zgodnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Powołany przepis nie daje prawa Radzie ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 01.2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09). W świetle regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. należy podzielić zarzut Prokuratora, że przepis § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Zakwestionowany przepis w pełnym brzmieniu stanowi, że "W zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, właściciel nieruchomości zobowiązany jest do: 1) uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości części nieruchomości służącej do użytku publicznego niezwłocznie po ich powstaniu nie później jednak niż w terminie do 12 godzin po ich powstaniu, 2) uprzątnięcia innych niż wymienione w pkt 1 zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego". Rację ma skarżący, że przepis ten w zakresie pkt 2 stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie powierza Radzie do uregulowania kwestie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zestawienie pkt 1 i pkt 2 ust. 1 § 3 regulaminu prowadzi do wniosku, że na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek uprzątnięcia innych zanieczyszczeń, nie tylko z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, ale także z każdego rodzaj nieruchomości służący do użytku publicznego. Zakwestionowana regulacja regulaminu nie pozwala zatem na odkodowanie miejsca usuwania innych zanieczyszczeń. W tej sytuacji powodem eliminacji § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu jest jego nieczytelność. Sąd w realiach badanej sprawy uznał, że wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał § 4 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "drobnych". Niniejszy przepis w pełnym brzmieniu stanowi, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że: 2) dokonywania drobnych napraw nie stwarzających uciążliwości dla właścicieli sąsiadujących nieruchomości". Sformułowany względem tego przepisu zarzut przez Prokuratora okazał się zasadny, gdyż kwestionowana regulacja regulaminu została ustanowiona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Podstawę ustawową dla podjęcia tej regulacji stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań m.in. w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia więc organ stanowiący Gminy do określenia w uchwalanym przez niego regulaminie rozwiązań w zakresie mycia i naprawy samochodów, ale poza myjniami i warsztatami naprawczymi nie zakreślając przy tym żadnych ram. Stąd przyjąć trzeba, że Rada uprawniona była do podjęcia w tym zakresie postanowień w drodze przyjmowanego regulaminu jednakże w zakresie limitowanym obowiązującymi przepisami prawa i w zgodzie zasadami prawidłowej legislacji. Tym samym niedopuszczalne było zawężenie kwestii związanych z naprawą pojazdów samochodowych poprzez posłużenie się niedookreślonym pojęciem "drobnych" napraw. Pojęcie to jest pojęciem nieostrym i nie może stanowić elementu prawidłowo skonstruowanego regulaminu. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym zawarte w niej regulacje muszą spełniać warunek określoności prawa. Oznacza to, że muszą być one precyzyjne i przejrzyste. Kwestionowany przepis uchwały tego wymogu nie spełnia, stąd zasadnym było stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "drobnych". Sąd w pełni podzielając zarzuty i przedstawioną argumentację prawną Prokuratora w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.