II SA/Wr 245/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędziowie : WSA - Andrzej Cisek NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Magdalena Domańska – Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wody I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...]r. J. K. zwrócił się do Starosty K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie spowodowania cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącego eksploatacji przez Polski Związek Wędkarski Odział w W. stawów rybnych położonych w G. k/S. Ś. i wydanie nakazu natychmiastowego wstrzymania eksploatacji "nielegalnych zbiorników wodnych", a także zabezpieczenie wyżej wymienionego terenu do czasu uprawomocnienia się decyzji administracyjnych dotyczących tej sprawy, oraz do czasu ustania zagrożenia życia i mienia osób zamieszkujących poniżej zbiorników. W uzasadnieniu żądania J. K. powołał się na ustalenia zawarte w, wydanych w postępowaniu przed sądem powszechnym, opiniach biegłych sądowych na temat wykonania rybnych stawów hodowlanych w G. oraz przyczyny zniszczenia w lipcu 1997r. zapór ziemnych tych zbiorników użytkowanych przez Polski Związek Wędkarski. Do wniosku dołączone zostały powyższe opinie oraz pismo wyjaśniające biegłego z dnia [...]r. skierowane do Sądu Okręgowego w Ś. ( sprawa o sygn. [...]). Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta K., przywołując podstawie prawnej art. 149 § 3 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia decyzji ostatecznej - pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]r nr [...] wydanego Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu w W., na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb istniejącego obiektu stawowego w G., składającego się z kilku stawów rybnych usytuowanych w systemie "paciorkowym". W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wniosek zainteresowanego został zakwalifikowany pierwotnie przez organ jako dotyczący stanu technicznego obiektu, który postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] przekazany został Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W . W wyniku wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewoda D. przekazał sprawę w zakresie dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego do rozpatrzenia przez Starostę K . Rozpoznając wniosek w tym zakresie organ I instancji wskazał, iż sprawa korzystania z wody dla stawów rybnych Polskiego Związku Wędkarskiego - Zarząd Okręgu w W. uregulowana jest decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...]r. nr [...] dotyczącą uchylenia i zmiany decyzji Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...]r. nr [...]. Od decyzji Starosty K. z dnia [...] r.nr [...] było wniesione odwołanie do Wojewody D. przez J. K. zam. G. 15[...] i decyzją Wojewody D. z dnia [...]r.nr [...] decyzja została utrzymana a więc jest ona ostateczna. W związku z tym, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone art. 145 § 1, pkt 5 K.P.A a w świetle znanych organowi administracji okoliczności wznowienie postępowania jest bezcelowe również w trybie art. 146 § 2 K.P.A (gdyż nie mogłaby zapaść inna decyzja), należało orzec jak wyżej. Równocześnie organ pierwszej instancji wziął pod uwagę stanowisko zawarte w decyzji Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...], że Pan J. K. nie spełnia warunków "strony" w rozumieniu art. 28 kpa a brak jest podstaw do wznowienia postępowania z urzędu w trybie art. 147 kpa wobec nie wystąpienia nowych istotnych okoliczności w sprawie. Od powyższej decyzji J. K. wniósł odwołanie, określając ją jako "odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącego eksploatacji stawów rybnych PZW w G.", żądając bezzwłocznego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, z uwagi na ciągłe zagrożenie życia i zdrowia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając w oparciu o przepis art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż J. K. w rozumieniu art. 28 kpa, nie jest stroną w sprawie dotyczącej stanu technicznego obiektu stawowego PZW, nie ma bowiem żadnego interesu prawnego ani obowiązku związanego ze stanem technicznym tego obiektu. Zdarzenia przyszłe, niepewne (zagrożenie katastrofą budowlaną) nie mogą stanowić w ocenie organu odwoławczego o interesie prawnym osób narażonych na ewentualne straty, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Tak wiec organ I instancji, gdy nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania "z urzędu" i stwierdził, że składający podanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, słusznie wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Wojewoda wskazał ponadto, iż organ I instancji, w celu sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej - zaistniałej w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym - polegającej na zamieszczeniu w sentencji decyzji słowa "wszczęcia" zamiast słowa "wznowienia", winien wydać stosowne postanowienie w trybie art. 113 § 1 kpa. Zauważył przy tym, że przepisy ustawy Prawo wodne nie przewidują wydawania decyzji na eksploatację urządzeń wodnych. Z tego względu organ odwoławczy żądanie J. K. o cofnięcie w trybie przepisów prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawnego w zakresie dot. eksploatacji stawów PZW, uznał za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podniósł także, iż sprawy stanu technicznego obiektów budowlanych i ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ (w niniejszej sprawie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. W decyzji, o której mowa wyżej, właściwy organ może zakazać użytkowania Obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ ten może skorzystać z innych uprawnień przewidzianych przepisami ustawy - Prawo budowlane. Tak więc jak wskazuje organ odwoławczy wynik postępowania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego stanowić powinien zagadnienie wstępne dla ewentualnego wdrożenia przez starostę postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na szczególne korzystanie z wód. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 28 kpa, art.20, 32 i 91. pkt 2. ust. 1,2,3,4 Prawo Wodne z 24 października 1974 r. a nadto "zlekceważenie Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 01 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 701/03 który w punkcie: I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł że zaskarżona decyzja nie może być wykonana". W motywach przedmiotowej skargi skarżący podnosi, iż nie można zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, iż nie jest on stroną postępowania skoro art. 28 kpa jednoznacznie stanowi, iż stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Jako właściciel domu i nieruchomości położonych poniżej spornej budowli a także przedsiębiorca, inwestor i zarządca w jednej osobie firmy "A" prosperującej w tym miejscu od 20 lat, skarżący spełnia wszystkie przesłanki zawarte w artykule 28 kpa. W tym przypadku nie ulega również najmniejszej wątpliwości, iż budowla PZW/Okręg W. w G., jest obiektem który bezpośrednio oddziaływuje na skarżącego gospodarstwo i firmę. Argumentując dalej skarżący nadmienił, że w przeszłości Starostwo Powiatowe w K. wzywało go wielokrotnie do uczestniczenia w czynnościach dotyczących budowli PZW/O W. w charakterze strony /zał. nr. 2 i 3 do skargi/. Nie ulega także wątpliwości, że gospodarstwo skarżącego narażone jest na oddziaływanie budowli PZW w dwójnasób, ponieważ jest położone poniżej, i dodatkowo połączone jest rzeką M., która zasila stawy hodowlane skarżącego. Wszelkie ścieki z położonego wyżej obiektu PZW odprowadzane są właśnie do M., narażając skarżącego także na realne zagrożenie epidemiologiczne. ( zał. - notatka służbowa UM i Gm. S. Ś. z dnia [...]r.) Skarżący podniósł także, iż ten samowolny obiekt budowlany raz już (w [...] roku) runął, pozbawiają go wieloletniego dorobku życiowego a w chwili obecnej stanowi ponowne ciągłe zagrożenie dla życia ludzkiego, co stwierdzają na dzień dzisiejszy niezależni biegli specjaliści. "Na ironię więc zakrawa argumentacja, iż cytowane zdarzenia przyszłe, niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym osób narażonych na ewentualne straty". Ponadto podnoszona w argumentacji kwestia rozpatrywania sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma zdaniem skarżącego żadnego znaczenia, ponieważ zaniedbania techniczne należy uznać za całkowicie odrębny temat. Załączone do wniosku skarżącego opinie biegłych, udowadniają ponad wszelką wątpliwość, że decyzje wodnoprawne dotyczące budowli PZW./O.W. w G. były wydane z naruszeniem prawa, na podstawie "fałszywych dokumentacji" i w wyniku "nieprawnej zmiany kwalifikacji budowli tj. meliorację podstawową zafałszowano na szczegółową!" Tym samym, wydając decyzję wodnoprawną, zafałszowano stan rzeczywisty i prawny budowli i to właśnie decyzja wodnoprawną powinna być przedmiotem rozpatrywania wniosku o jej cofnięcie a tym samym przedmiotem dalszych zaskarżeń. Natomiast stan techniczny budowli jak słusznie zauważono, jest w tej sprawie objęty odrębnym postępowaniem, które nie powinno w opinii skarżącego uzależniać rozstrzygnięcia w tejże sprawie . Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, oz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Legalność decyzji administracyjnych wymaga zatem jej zgodności nie tylko z przepisami prawa materialnego, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Z treści przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że sąd rozstrzyga w dranicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, choćby dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W świetle tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. jako wadliwe podlegają uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i twierdzeń formułowanych w skardze i jej uzasadnieniu, gdyż te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z wniosku skarżącego złożonego do Starosty K. w dniu [...]r., przy czym wskazać należy, iż podanie to nie było sformułowane precyzyjnie, a ponadto zawierało również takie żądania, których adresatem winien być, zdaniem Starosty, organ nadzoru budowlanego. Tylko z informacji zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji można wywieść, że wniosek strony w części dotyczącej złego stanu technicznego stawów rybnych jako obiektu budowlanego został przekazany do rozpatrzenia do organu nadzoru budowlanego. W aktach sprawy brak jest wspomnianych postanowień ( obu instancji) o przekazaniu sprawy według właściwości do innego organu. Z powyższego wynika, że przedłożone akta administracyjne nie są kompletne. Wskazać należy, że wniosek J. K. zawierał następujące żądania : 1) wydanie nakazu natychmiastowego wstrzymania eksploatacji nielegalnych zbiorników wodnych, należących do Polskiego Związku Wędkarskiego/O w W. " z lokalizacją w G.", 2) spowodowanie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącego eksploatacji tejże budowli wodnej, 3) zabezpieczenie ww. terenu do czasu uprawomocnienia się decyzji administracyjnej dotyczącej tej sprawy, oraz do czasu ustania zagrożenia życia i mienia osób zamieszkujących poniżej. Uzasadnienie podania nie wyjaśnia w sposób dokładny treści zgłoszonych żądań, zarzuca jedynie "łamanie prawa, składanie fałszywych zeznań oraz fałszywych wywiadów" przez określonych urzędników Starostwa Powiatowego w K. i Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W tak opisanej sytuacji, organ I instancji uczynił przedmiotem postępowania żądanie odnoszące się do spowodowania cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wody dla stawów rybnych PZW w G. udzielone decyzją z dnia [...]r. Nr [...] przez Starostę K . W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, to wnioskowanie o spowodowania cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego może oznaczać albo żądanie uruchomienia weryfikacji tejże decyzji ( z dnia [...]r.) w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych zwartych w Kodeksie postępowania administracyjnego ( np. art. 145, art. 156 kpa), albo też przedmiotem jego może być żądanie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na skutek stwierdzenia jednej z okoliczności wymienionych w art. 136 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne ( tj. Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ). Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpatrzona zgodnie z intencją i interesem strony. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści tego żądania. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ organ I instancji zamiast wyjaśnić jej przedmiot i zakres żądania, przy udziale skarżącego J. K., uznał że domaga się on wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Identycznie postąpił organ II instancji, albowiem w ogóle nie podjął starań w kierunku wyjaśnienia istniejących wątpliwości. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając nas względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli ( art. 8 kpa). Z powołanych przepisów wynika więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmuje również ustalenie przez organy administracji publicznej treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, skoro podanie skarżącego było przesyłane do różnych organów z powodu wątpliwości jakie budziła jego treść. Wbrew wskazanym zasadom i treści przepisu art. 64 § 2 kpa, stanowiącego, iż "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięci tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania", organ pierwszej instancji nie wystąpił do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania i nie wyjaśnił jego rzeczywistej woli. Powołany przepis stanowi normę nakazu obligującą organ właściwy do załatwienia wniesionego podania do określonego i konkretnego, wskazanego w nim zachowania – tj. do działania wyrażającego się do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków we wskazanym terminie. ( patrz szerzej : wyrok WSA II SA/Lu 1201/03 z 22.06.2004r. OŚP 2004/3/64). W ścisłym związku z powołanym przepisem art. 64 § 2 kpa pozostaje przepis art. 9 kpa, który wyraża zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania przez organy administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Z zasady tej jednocześnie wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracyjne nieznajomości prawa przez obywateli ewentualnie przerzucania skutków nieznajomości prawa przez organy ( a ściślej urzędników) na obywateli. Tak więc w rozpoznawanej sprawie, organy orzekające nie sprostały wyżej wskazanym wymogom, dlatego też Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako wadliwe podlegają uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracyjny winien usunąć wskazane wyżej wadliwości postępowania a ponadto obowiązany jest wyjaśnić, czy postępowanie administracyjne w sprawie administracyjnej o sygn. akt sądowych II SA/Wr 701/03, zakończone wyrokiem WSA z dnia 1 grudnia 2005r. (na ten wyrok powołuje się skarżący w treści skargi) ma związek z niniejszym postępowaniem i jaki. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.