II SA/Wr 246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2008r. sprawy ze skargi M. i Z. Z. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] Starosta D. odmówił udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę polegającej na wyburzeniu części budynków przemysłowych oraz adaptacji pozostałych na cele mieszkaniowe, gdyż konserwator zabytków nie wyraził zgody na dokonanie rozbiórki wieży ciśnień, a przede wszystkim dlatego, że inwestycja była niezgodna z zapisami planu miejscowego, który uzależnia zmianę funkcji terenu na mieszkaniową od całkowitej likwidacji funkcji przemysłowej, czego nie przewiduje projekt budowlany. Na decyzji znajduje się adnotacja o wydaniu projektantowi P. J. dwóch egzemplarzy dokumentacji. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając ustalenia i oceny zawarte w jej uzasadnieniu. Wyrokiem z dnia [...]sygn. akt II SA/Wr 418/03 tut. Sąd uchylił powyższą decyzję z uwagi na niedołączenie do akt sprawy aktu prawa miejscowego w postaci uchwały o planie miejscowym, uznanej za dokument i niezbędny element materiału dowodowego sprawy. Wyrok nie zawiera innych ocen prawnych, natomiast zawiera wskazanie aby uzupełnić materiał sprawy o tekst planu miejscowego i dokonać jego należytej interpretacji. Decyzją z dnia 15.05.2006r. organ odwoławczy uchylił decyzję z 23.10.2002r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według uzasadnienia, plan miejscowy z 15 września 1993r. utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie inwestor według art. 59 tej ustawy będzie musiał przedstawić decyzję o warunkach zabudowy. W dniu 25.10.2006r. Starosta ponownie wydał decyzję odmowną, gdyż inwestorzy, pomimo wezwania, nie dołączyli wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto w aktach sprawy brakuje wymaganej liczby egzemplarzy projektu budowlanego, gdyż dwa odebrał P. J.. Decyzją z dnia [...]organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia dopatrując się naruszenia art. 35 ust. 3 prawa budowlanego wskutek niezachowania przez Starostę prawidłowej procedury usuwania wad projektu budowlanego. W nawiązaniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że podstawą prawną decyzji będą przepisy obowiązujące na dzień jej wydania. W dniu 17.01.2007r. Starosta wydał kolejną decyzję odmowną, gdyż inwestorzy nadal, pomimo wezwania, nie przedstawili decyzji o warunkach zabudowy oraz kompletu egzemplarzy projektu budowlanego. Decyzją z dnia 1.03.2006r. (oczywista omyłka w dacie) organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając ustalenia i oceny zawarte w jej uzasadnieniu. Inwestorzy, pomimo wezwania, nie dołączyli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czterech egzemplarzy projektu przebudowy i instalacji oraz rozbiórki, wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń, a ponadto oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyrokiem z dnia 9.10.2007r. sygn. akt II SA/Wr 237/07 tut. Sąd uchylił powyższą decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał zarzuty skarżących za bezzasadne, jednak dostrzegł z urzędu uchybienia procesowe organów, związane z niewyjaśnieniem zakresu umocowania P. Józefczyka, który jako pełnomocnik skarżącego inwestora założył wniosek o pozwolenie na budowę, gdyż treść pełnomocnictwa nie wskazywała na jego upoważnienie do dokonania tej czynności. Gdyby inwestor nawet potwierdził istnienie tego pełnomocnictwa, to postępowanie prowadzone było z pominięciem pełnomocnika. Sąd wskazał, że wydawane decyzje dotyczyły inwestycji na działce nr 181, podczas gdy wniosek obejmował ponadto działkę nr 183, odnośnie której nie ma rozstrzygnięcia. Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi w szerszym zakresie, skoro nakazał organowi powrót do etapu wstępnego przez zbadanie, czy w niniejszej sprawie w ogóle został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Decyzją z dnia 4.03.2008r. Starosta po raz kolejny odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie likwidacji funkcji przemysłowej polegającej na wyburzeniu części budynków przemysłowych oraz adaptacji pozostałych na cele mieszkaniowe, w granicach działki nr[...] w P. – K.. W uzasadnieniu organ ten przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W toku ponownego rozpoznania ustalono, że wniosek inwestorów dotyczy wyłącznie działki nr [...], zaś P. J. nie był pełnomocnikiem inwestora. Inwestorzy nadal pomimo wezwania nie uzupełnili wniosku o wymagane dokumenty. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił bezzasadność żądania usunięcia nieistniejących braków oraz naruszenie prawa do dysponowania nieruchomością. W uzasadnieniu powołał ustalenia nieobowiązującego już planu miejscowego i przeznaczenie działki przewidziane w studium. W zakresie rozbiórki wniosek został ograniczony przez zobowiązanie się do zachowania wieży ciśnień. Organ bezprawnie stosował przepisy z 2003r., skoro kompletny wniosek złożony został w 2002r. To urząd wywołał zdekompletowanie dokumentacji. Nie ma przepisów zabraniających wyburzenia własności, więc odmowa rozbiórki jest bezpodstawna. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę został podpisany przez inwestora w lutym 2008r. Inwestor wezwany został bezskutecznie do usunięcia nieprawidłowości przez dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i 4 egzemplarzy projektu spełniających wymagania rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz projektów instalacji i rozbiórki. Wezwanie to znajdowało oparcie i było zgodne z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego (Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy była wymagana w myśl art. 59 ust. 1 p.z.p., zaś kompletny projekt budowlany zgodnie z art. 33 ust. 2 prawa budowlanego. Bezskuteczny wpływ terminu wyznaczonego do usunięcia nieprawidłowości uzasadniał zgodnie z art. 35 ust. 3 tej ustawy wydanie decyzji odmownej. Zarzuty zawarte w odwołaniu były więc bezzasadne. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący powtórzyli dotychczasowe zarzuty. Stosowanie nowych przepisów wyłączał art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. Bezprawne było domaganie się obecnie decyzji o warunkach zabudowy, która była niepotrzebna w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę. O brakujące egzemplarze projektu egzemplarze projektu organ powinien zwrócić się do P. J.. Decyzja powinna być pozytywna przynajmniej w zakresie wyburzenia budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi przez zawodowego pełnomocnika skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 33, art. 107§3 k.p.a., 64§2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 2 prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 153, 154 i 155 p.p.s.a., stanowiące uzasadnienie prawne dotychczasowych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej decyzją następuje zawsze według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu jej wydania, czyli w nin. sprawie w dniu 17 kwietnia 2008r. Kontrola legalności decyzji przez sąd administracyjny również uwzględnia stan sprawy z tego dnia. Ten obowiązujący stan prawny może oczywiście obejmować przepisy prawne zmienione bądź uchylone, o ile przepisy przechodnie lub reguły wykładni wyłączają bezpośrednie stosowanie nowej ustawy, uzasadniają zaś stosowanie przepisów w poprzednim brzmieniu bądź przepisów uchylonych. W odniesieniu do sytuacji prawnej skarżących zagadnienie stosowania prawa międzyczasowego nie miało istotnego znaczenia. Nawet gdyby podzielić ich argumentację o potrzebie stosowania stanu prawnego z daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, to pozwolenia tego nie mogli uzyskać, gdyż według art. 32 ust. 4 prawa budowlanego (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) pozwolenie mogło być wydane temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym według art. 33 ust. 1 i 2 pozwolenie powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, zaś do wniosku inwestor powinien dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, jak również według art. 34 ust. 1 projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w tej decyzji, co w konsekwencji wyznaczało w tym zakresie przedmiot czynności sprawdzających organu z godnie z art. 35 ustawy. Niedołączenie wymaganej decyzji o warunkach zabudowy pomimo wezwania organu musiało prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Nieposiadanie takiej decyzji w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę wywołało niemożność uzupełnienia wniosku na wezwanie organu i nie uzasadniało wystąpienia o jej wydanie do właściwego organu już po złożeniu wniosku. Według omawianych przepisów nie było dopuszczalne, bez wyraźnego wniosku inwestora, uwzględnienie wniosku jedynie w odniesieniu do części zamierzenia budowlanego. O potrzebie posiadania przez skarżących od początku decyzji o warunkach zabudowy przekonywała analiza treści ich zamierzenia budowlanego w nawiązaniu do brzmienia art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (nawet nadal podążając za błędnym poglądem prawnym skarżących o stosowaniu poprzedniego stanu prawnego). Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że o zmianach zagospodarowania terenu decyduje zarówno określone usytuowanie obiektów budowlanych, jak i następstwa ich funkcjonowania w określony sposób, czyli oddziaływania na otoczenie, zaś powzięcie jakichkolwiek wątpliwości co do braku zmiany funkcji terenu warunkuje wymóg ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania (wyrok NSA II OSK 1324/05 z 14.11.2006r. Lex nr 317 395). Odnosząc się do poglądu skarżących wskazać należy, że oczywiście organy architektoniczno – budowlane nie prowadziły postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie mogły stosować ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Natomiast według wyraźnego brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy . Przepis art. 85 ust. 1 tej ustawy odnosi się do postępowań o ustalenie warunków zabudowy, nie zaś o pozwolenie na budowę, jak twierdzili skarżący. Skarżący nie złożyli do dnia 10 lipca 2003r. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i rozważanie stosowania w ich sprawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym byłoby całkowicie bezpodstawne, gdyby nie zarzuty skargi. Z kolei domaganie się przez skarżących stosowania dotychczasowych przepisów prawa budowlanego, co jak wykazano i tak nie uzasadniałoby uwzględnienia skargi, było o tyle zastanawiające, że jako wiadomo kolejne nowelizacje zmierzały do polepszenia sytuacji inwestorów starających się o pozwolenie na budowę. Dla porządku można wzmiankować, że istotnie, według art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej z 27 marca 2003r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tak samo stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. (Dz. U. Nr 6, poz. 41), natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) do spraw starych stosuje się przepisy znowelizowane. Ponadto w nawiązaniu do zarzutów skargi należy powtórzyć, że poprzednie wyroki wydane w nin. sprawie nie zawierały żadnych ocen prawnych lub wskazań dotyczących kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bądź zbędności dołączenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Zagadnienie znaczenia utraty przez organ dwóch egzemplarzy projektu budowlanego nie miało w omawianej sytuacji (gdy pozwolenie i tak nie mogło być wydane) istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Można zauważyć, że organ powinien mieć do dyspozycji w dacie orzekania określoną liczbę egzemplarzy projektu budowlanego, zaś osobą zobowiązaną do ich dostarczenia jest inwestor. Reguły tej nie powinno zmieniać rozważanie odpowiedzialności organu za utratę części dokumentacji oraz spór co do sposobu lub kosztów jej uzyskania czy odtworzenia. Do niedawna skarżący nie kwestionował posiadania przez projektanta upoważnienia do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę i podejmowania czynności w postępowaniu, chociaż byłoby wątpliwe, czy obejmowało ono zdekompletowanie wniosku. Nie wiadomo zresztą w jakim celu projektant odebrał projekt z akt sprawy i czy działał bez porozumienia z inwestorem. Inwestor był zatem obowiązany wykonać wezwanie organu nie tylko do dołączenia decyzji o warunkach zabudowy, ale ponadto wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego, spełniających wymagania odnośnie jego treści ustanowione w aktualnie obowiązujących przepisach prawnych. Nie zachodziły więc wyszczególnione w uzupełnieniu skargi naruszenia prawa. Przewlekłość postępowania administracyjnego nie wywołuje tego skutku, że do załatwienia sprawy stosuje się przepisy obowiązujące w chwili, gdyby organ załatwiał sprawę bezzwłocznie, gdyż jak zaznaczono na wstępie, istotny jest stan sprawy w dacie orzekania. Opieszałość administracji nie przekreśla zasady praworządności, jak wywodzą skarżący, w tym znaczeniu. Wobec nie nasuwającego zastrzeżeń prawnych nałożenia postanowieniem przez organ obowiązku usunięcia przez inwestora wskazanych nieprawidłowości, gdy obowiązek nie został wykonany, zaś skutek tego niewykonania został jednoznacznie ustanowiony w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego w postaci wydania decyzji odmownej, zaskarżona decyzja nie mogła zostać oceniona jako niezgodna z prawem. Pełnomocnik skarżących nie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ,a w szczególności nie złożył oświadczenia że opłaty zostały zapłacone (art. 250 p.p.s.a. w związku z §20 rozporządzenia z 28 września 2002r. Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. , orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 31.12.08r.