II SA/Wr 251/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. Ł. i M. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla budynku garażowo-gospodarczego i w pozostałym zakresie utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. S. i M. Ł., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 roku Nr [...] orzekającą o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku garażowo-gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...],[...] w [...] oraz o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Z uzasadnienia skargi wynika, że wydane w administracyjnym postępowaniu instancyjnym decyzje są konsekwencją procesową podjętego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2480/14), którym uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] orzekająca o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego oraz utrzymującą ją w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...], a także oddalający skargę na decyzję odwoławczą, powyżej opisaną, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 221/14). Orzekając kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w uzasadnieniu szczegółowe rozważania dotyczące sytuacji uregulowanej w art. 9 ustawy – Prawo budowlane tj. odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy, stwierdzając jednoznacznie i akceptując wcześniej już przyjęte w judykaturze administracyjnej stanowisko w tej kwestii, że organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie legalizacyjne lub naprawcze jest tak samo jak organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uprawniony do uzyskania upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane do udzielenia zgody na odstępstwo. Materiał sprawy wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], stosując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – pismem z dnia 5 lipca 2017 r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a ponadto w piśmie z dnia [...] października 2017 r. – stanowiącym odpowiedź na pisemne żądanie Ministra o doprecyzowanie podstawy prawnej wnioskowanego odstępstwa – udzielił szczegółowych wyjaśnień w zakresie odległości przedmiotowego budynku od granicy lasu oraz od granicy z sąsiednią działką budowlaną, powołując się przy tym na wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym wcześniej wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2480/14). Właściwy minister dwukrotnie – w pismach z dnia [...] lipca 2017 r. i z dnia [...] stycznia 2018 r. stwierdził, że upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo może uzyskać tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę. Na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżących przedłożył ponaglenie na bezczynność Ministra Rozwoju i Inwestycji w zakresie wniosku w trybie art. 9 ustawy – Prawo budowlane, skierowane do Prezesa Rady Ministrów i wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie na zgodny wniosek stron. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w doręczonym Sądowi piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na zawieszenie postępowania na podstawie art. 126 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 17 października 2019 r. pełnomocnik skarżących przedłożył do akt sprawy odpis skargi na bezczynność Ministra skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy procesowej. Sąd zobowiązał pełnomocnika do podania sygnatury, pod którą zarejestrowana została sprawa ze skargi S. i M. Ł. na bezczynności Ministra Inwestycji i Rozwoju. W doręczonym Sądowi piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że sprawę ze skargi na bezczynność, opisaną powyżej, zarejestrowano pod sygnaturą VII SAB/Wa 215/19 i dotychczas nie została ona rozpoznana, a ponadto podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Uwzględniona przez ustawodawcę w powołanej powyżej regulacji przesłanka zawieszenia postępowania dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia będzie miało wpływ na wynik postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne w kontekście realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wypływać na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej,. Należy też zwrócić uwagę, że praktyka sądowa przyjmuje szeroką interpretację użytego w przywołanym powyżej przepisie sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności w postępowaniu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005). Zaistnienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) oznacza sytuację, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia w sprawie może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy zatem rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne wobec możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, Lex nr 212145). Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności w sprawie pozostawiona została do uznania Sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym (konkretnym) przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak uprawnienia do dowolnej oceny, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla stwierdzenia, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, Lex nr 338509). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadne jest zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnymi we Wrocławiu ze względu na występującą w niej kwestię prejudycjalną, która odpowiada kryteriom wypracowanym dla niej przez doktrynę i judykaturę. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że istotą sporu jest możliwość skorzystania przez skarżących – inwestorów ze szczególnego przywileju ustawowego tj. odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych poprzez ewentualne uzyskanie zgody na to odstępstwo od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], działającego na podstawie upoważnienia udzielonego przez właściwego ministra. Z tych względów – zdaniem Sądu orzekającego – konieczne jest wstrzymanie czynności w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii związanej z zastosowaniem w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 9 ustawy – Prawo budowlane. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.