II SA/Wr 256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w J G na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki Bóbr do celów energetycznych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., po rozpatrzeniu odwołania M. B. i J. M. (zwanych dalej uczestnikami), uchylił decyzję Starosty L. z dnia 28 października 2011 r., znak: [...] odmawiającą zmiany decyzji Starosty L. z dnia 10 maja 2001 r., znak: [...], będącej pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki B. do celów energetycznych Elektrowni Wodnej [...], w zakresie obniżenia poziomu piętrzenia wody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ przypomniał, że pełnomocnik uczestników postępowania, wnioskiem z dnia 27 stycznia 2011 r. wystąpił na podstawie art. 133 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ), o zmianę opisanej decyzji Starosty L. z dnia 10 maja 2001 r. Jak wyjaśniał autor wniosku, wskutek korzystania z omówionego pozwolenia wodnoprawnego dochodzi do stałego zalewania rowu odwadniającego, co powoduje cofanie się wody z rzeki przez rów odwadniający do nieruchomości wnioskodawców i zalewania gruntu (działki nr [...]) uniemożliwiając w konsekwencji prowadzenie prawidłowej gospodarki rolno - środowiskowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta L. wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia 28 października 2011 r., w której na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany swej wcześniejszej decyzji w tej sprawie. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany piętrzenia, gdyż od 1927 roku pozostaje ono na niezmienionym poziomie. Wnioskodawcy nabywając działkę nr [...] mieli pełną wiedzę na temat jej charakteru i ograniczeń wynikających z jej położenia oraz działającej w pobliżu elektrowni. Od daty nabycia nieruchomości nie zmienił się sposób piętrzenia wody przez elektrownię, a tym samym nie zmienił się jej wpływ na tę nieruchomość. Ponadto właściciel elektrowni nie wyraził zgody na zmianę pozwolenia wodnoprawnego. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik uczestników postępowania, zarzucił rozstrzygnięciu Starosty naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 133 Prawa wodnego poprzez nierozpoznanie wniosku skarżących z dnia 27 stycznia 2011 r. i niewszczęcie na powyższej podstawie postępowania administracyjnego mimo wystąpienia przesłanek do jego wszczęcia, jak też naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz właściwej podstawy prawnej. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym wskazano, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem prawa materialnego. Skoro zatem wniosek z dnia 27 stycznia 2011 r. złożony przez pełnomocnika skarżących dotyczył zmiany decyzji Starosty L. z dnia 10 maja 2001 r. na podstawie art. 133 ust.2 Prawa wodnego, to organ nie miał uprawnień do dowolnej zmiany treści żądania. Nie oznacza to jednak, że organ administracji jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną jej żądania, gdyż decydująca jest treść żądania. Strona może bowiem błądzić co do podstawy. Nie można jednak przyjąć – jak twierdzi organ – że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści tego żądania. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i grozi nieuprawnioną zmianą żądania wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Do takiej sytuacji – zdaniem organu – doszło w niniejszej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji zamiast wyjaśnić jej przedmiot i zakres żądania przy udziale wnioskodawców uznał, że domagają się oni zmiany pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 K.p.a. Jak stwierdził organ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmuje również ustalenie przez organy administracji publicznej treści rzeczywistego żądania strony. W opinii autora decyzji, organ pierwszej instancji nie mógł prowadzić sprawy w oparciu o art. 155 K.p.a., ponieważ wnioskodawcy nie posiadali legitymacji prawnej do zainicjowania postępowania w tym trybie. W momencie wydawania decyzji z dnia 10 maja 2001 r. nie byli oni stronami prowadzonego postępowania zakończonego tą decyzją. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W związku z powyższym wniosek z dnia 27 stycznia 2011 r. powinien być rozpatrzony w trybie art. 133 Prawa wodnego. Natomiast w przypadku gdy zdaniem Starosty L. treść wniosku budzi wątpliwości to stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. powinien on wezwać wnoszących podanie do sprecyzowania swojego żądania. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego i nie rozpatrzył wszystkich aspektów powstałego zagadnienia. W decyzji zauważono również, że przepis art. 133 ust. 1 Prawa wodnego może mieć zastosowanie, jeżeli organ ustali, że doszło do naruszenia interesów osób trzecich wskutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdzenie tego faktu następuje w postępowaniu wszczętym przez organ, gdy uzna on, że istnieją przesłanki dla wdrożenia takiego postępowania z urzędu, bądź na wniosek osób trzecich. Postępowanie to powinno być umorzone, gdy naruszenia nie stwierdzono, bądź kontynuowane przez nałożenie (decyzją) na zakład korzystający z wód obowiązku opracowania ekspertyzy bądź zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą, jeśli naruszenie interesu osób trzecich zostało w postępowaniu stwierdzone. Przedmiotem tych opracowań nie jest już stwierdzenie, bądź nie, naruszenia interesu osób trzecich, ale wskazanie rozwiązań technicznych, organizacyjnych lub ekonomicznych, jakie należy podjąć w celu wyeliminowania naruszania ich interesu. Stwierdzenie naruszenia interesu osób trzecich może być – zdaniem organu odwoławczego – zagadnieniem trudnym i wymagającym specjalistycznej wiedzy technicznej. W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy w wyniku korzystania przez A. z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 10 maja 2001 r. nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich (w tym przypadku uczestników). W decyzji zasugerowano również konieczność sięgnięcia przez organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji po opinię biegłego lub zlecenie opracowania niezależnej ekspertyzy określającej wpływ korzystania z wód rzeki B. dla potrzeb energetycznych MEW [...] na interes osób trzecich, a w przypadku udowodnienia naruszenia interesów osób trzecich – jak dalej wywodzi organ – Starosta może w drodze decyzji nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek wykonania ekspertyzy albo opracowania lub aktualizacji instrukcji gospodarowania wodą. Dlatego też merytoryczną podstawę dla wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 133 Prawa wodnego stanowić może jedynie ekspertyza, której przedmiotem ustaleń jest sposób likwidacji stwierdzonych w postępowaniu oddziaływań naruszających interes osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że odwołujący się wiedzieli o położeniu działki nie pozbawia ich roszczeń służących ochronie ich praw właścicielskich. W szczególności mogą oni zgodnie z art. 133 Prawa wodnego, żądać takich działań, które powodowałyby zmniejszenie lub likwidację ponoszonych przez nich szkód. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co przejawia się bądź nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy), bądź – mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – rażącym naruszeniem przepisów procesowych. W sprawie – według organu odwoławczego – Starosta naruszył przepisy procesowe, poprzez niewyjaśnienie treści żądania strony, co spowodowało rozpoznanie sprawy niezgodnie z wnioskiem. W związku z tym organ odwoławczy powziął wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i z uwagi na niemożność wyeliminowania tego uchybienia w trybie art. 136 K.p.a. wydał decyzję kasacyjną. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję, A. sp. z o.o. (zwana dalej stroną skarżącą) zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a., polegające na uchyleniu decyzji Starosty L. z dnia 28 października 2011 r. i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie takie możliwe jest jedynie w razie jednoczesnego wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i przyjęciu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś przesłanki te - w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym - nie zostały łącznie spełnione. Ponadto zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, przez niewłaściwą ocenię zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wskutek wydania przez Starostę L. decyzji o udzieleniu poprzedników prawnemu A. sp. z o.o. w J.G. pozwolenia wodnoprawnego doszło do naruszenia interesu uczestników. Strona skarżąca zwróciła się o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Argumentując swe stanowisko odnośnie wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, skarżąca spółka podniosła, że pomimo, iż organ pierwszej instancji powołał się na niewłaściwą podstawę prawną, to jednak uchybienie takie, nie stanowiło dostatecznej podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według autora skargi decyzja kasacyjna może zostać wydana w postępowaniu odwoławczy jedynie w razie zaistnienia łącznie obu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji, o ile wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, o tyle nie można się zgodzić ze stanowiskiem stwierdzającym zaistnienie również i drugiej z przesłanek pozwalających na uchylenie decyzji administracyjnej, z jednoczesnym przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zwróciła też uwagę, że z treści złożonego przez pełnomocnika wnioskodawców wniosku wynika, iż domagają się oni zmiany udzielonego poprzednikowi prawnemu A. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o treść art. 133 Prawa wodnego. Tymczasem przepis ten uzależnia nałożenie na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązku wykonania ekspertyzy albo opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą jedynie wówczas, gdy uprzednio zostanie stwierdzone naruszenie interesów osób trzecich lub zostanie stwierdzona zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Ekspertyza – jak wywodzi dalej autor skargi – nie może poprzedzać ustalenia naruszenia interesów osób trzecich, a tym samym stanowić dowodu takiego naruszenia. Obowiązek wykonania ekspertyzy jest bowiem skutkiem istnienia naruszenia interesów osób trzecich. Zaś sama ekspertyza może stanowić wyłącznie podstawę do odpowiedniej zmiany pozwolenia wodnoprawnego, poprzez ograniczenie korzystania z wód lub w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Zdaniem strony ustalenie, czy wskutek wydania pozwolenia wodnoprawnego doszło do naruszenia interesu uczestników, nie wymagało przeprowadzenia na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego ani innych dodatkowych czynności dowodowych. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie możliwe było bowiem w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Jak twierdzi skarżąca, aktualny poziom piętrzenia jest poziomem ustalanym w pozwoleniach wodnoprawnych nieprzerwanie od 1927 r., a zatem niemal od 85 lat. W tym czasie doszło już – według treści skargi – do uregulowania stosunków wodnych panujących w obrębie oddziaływania piętrzenia oraz wykształcenia na tym terenie swoistego ekosystemu. Mając na uwadze okresowe zalewanie działek przyległych do rzeki B. oraz innych, znajdujących się w zasięgu oddziaływania cofki, strona skarżąca przypomniała, że organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że również w aktach prawa miejscowego odpowiednio zakwalifikowano działki uczestników jako łąki i pastwiska oraz tereny zalewowe. Powyższe wynika również jednoznacznie z treści znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy W. oraz aktu notarialnego stanowiącego podstawę nabycia prawa własności działki uczestników. Spółka stwierdziła nadto, że pozwolenie opiera się na treści operatu wodnoprawnego z czerwca 2000 r., który w punkcie 7 określał zagadnienia wpływu oddziaływania stopnia wodnego i elektrowni na środowisko naturalne i stosunki wodne. Ustalenia zawarte w rzeczonym operacie nie były przed udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego kwestionowane, a zatem przyjąć należy, że zarówno on sam, jak i wydane w jego następstwie pozwolenie, odpowiadają przepisom prawa i nie prowadzą do naruszenia interesów osób trzecich. Istotnym z punktu widzenia oceny stopnia oddziaływania piętrzenia wody przez EW [...] na działkę m. in. uczestników, a tym samym ewentualnego naruszenia ich interesów, ma – zdaniem strony skarżącej – treść ekspertyzy szczegółowej, opracowanej w celu ustalenia wpływu piętrzenia wody na stopniu wodnym P. II na zwiększenie kosztów utrzymania koryta rzeki w granicach cofki, a sporządzonej przez B. S.A. w maju 2001 r., w wykonaniu obowiązku nałożonego na C. J. G. S.A. pozwoleniem wodnoprawnym, którego dotyczy wniosek o zmianę. W rozdziale zatytułowanym "wpływ oddziaływania stopnia wodnego [...] na rzekę, stosunki wodne i tereny przyległe" zawarto ustalenia, z których wynika m. in. że "trwałe spiętrzenie do rzędnej 236,05 m n.p.m. nie wpływa ujemnie na grunty nadbrzeżne w zasięgu cofki, gdyż grunty te są użytkowane w przeważającej części jako użytki zielone (łąki i pastwiska), które do swej wegetacji potrzebują znacznej ilości wody; raczej wpływa dodatnio utrzymując odpowiednio wysoki poziom zwierciadła wody gruntowej w okresach suchych. Wody powodziowe nie mieszczące się w korycie występują z brzegów w rejonie mostu nr 1 podtapiając okoliczne łąki użytkowane jako pastwiska, co nie koliduje ze sposobem ich wykorzystania (...). Omawiane spiętrzenie powstało 73 lata temu i wszelkie zaistniałe zmiany w korycie i na terenach przyległych zostały ustabilizowane. Powstał nowy ekosystem. Elektrownia [...], zlokalizowana na kanale derywacyjnym, pracuje przepływowo nie zmieniając warunków przepływu w rzece. Wieloletni okres eksploatacji doprowadził do stabilizacji koryta rzeki oraz stosunków wody gruntowej w rejonie stopnia i cofce mającej zasięg ok. 1000 m (zasięg cofki określony przy NPP=236,05 m n.p.m. i SSQ). Poza tym praca elektrowni ma korzystny wpływ na biosferę wpływając w sposób znaczący na aerację zrzucanej wody, co jest korzystne dla procesu samooczyszczania się wody i dla życia biologicznego." Nieprawidłowym było zatem – według strony skarżącej – stanowisko organu odwoławczego odnośnie konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia naruszenia interesu wnioskodawców pomimo, że zacytowana ekspertyza znajdowała się w aktach postępowania, a organ odwoławczy miał możliwość zapoznania się z wnioskami w niej zawartymi. Według autora skargi zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy dawał dostateczne podstawy do wydania decyzji odmawiającej zmiany pozwolenia wodnoprawnego bez konieczności przeprowadzania na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego. Okoliczności, które biegły ów miałby stwierdzić, w sposób zupełny i niebudzący wątpliwości ustalone zostały w toku postępowania przez organem pierwszej instancji. Odnosząc się zaś do drugiego z podniesionych zarzutów strona skarżąca wskazała, że problematykę naruszenia interesu prawnego wnioskodawców należy rozpatrywać szerzej, niż uczynił to organ odwoławczy, bowiem brać należy pod uwagę granice prawa własności działki, a więc uwarunkowania faktyczne i prawne, ukształtowane przed jej nabyciem przez wnioskodawców. Strona skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 10 maja 2001 r., w punkcie dotyczącym maksymalnego poziomu piętrzenia, powiela postanowienia wcześniej wydawanych pozwoleń w tym zakresie. Jak wywodzi dalej strona skarżąca, od 1927 r. rzędna ta nieprzerwanie wynosi 236,05 m n.p.m. Przy tym poziomie piętrzenia, po upływie ponad 80 lat, w obrębie oddziaływania piętrzenia dojść musiało – według autora skargi – do powstania zmian w otaczającym ten stopień wodny środowisku naturalnym. Zmiany te przełożyły się na ustalenie przeznaczenia gruntów znajdujących się w zasięgu jej oddziaływania. Grunty te, mając na uwadze nie tylko ich przeznaczenie określone w planie miejscowym, ale także fakt ich położenia na terenie Parku Krajobrazowego "[...]" oraz w granicach projektowanego specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]" [...], nie mogą być użytkowane w sposób naruszający postanowienia zarówno planu miejscowego jak i przepisów regulujących funkcjonowanie oraz ochronę tego obszaru. Autor skargi podniósł również, że Park Krajobrazowy "[...]" ustanowiony został w 1989 r., a więc 20 lat przed nabyciem przez wnioskodawców działki nr [...]. Zatem już przed nabyciem przez nich tej działki, obowiązywały przepisy ograniczające możliwość swobodnego zagospodarowania przedmiotową nieruchomością. Tym samym stwierdzić należy, że wstępując w prawa właścicieli tej działki gruntu, wnioskodawcy zostali ograniczeni w możliwości swobodnego korzystania z niej, już z samego faktu posadowienia tej działki na obszarze tego Parku. Dodatkowym ograniczeniem praw wnioskodawców związanych z działką nr [...] jest szczególna ochrona gruntów posadowionych na terenie Parku wynikająca z przepisów dotyczących funkcjonowania obszarów objętych programem Natura 2000. Pozwolenie wodnoprawne z 2001 r. w stosunku do przedstawionych postanowień ma jedynie charakter wtórny. Oznacza to, że udzielane jest ono między innymi na podstawie powołanych wyżej regulacji i w granicach nimi przewidzianych. Brak zaś jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że pozwolenie wydane zostało z naruszeniem wspomnianych przepisów. Wynika to także z decyzji Dyrektora RZGW we W. z dnia 19 sierpnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (pozwolenia wodnoprawnego) Starosty L. z dnia 10 maja 2001 r., znak [...]. Autor skargi stwierdził, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane zostało zgodnie z przepisami sankcjonując, po raz kolejny, ugruntowany już wcześniej stan faktyczny i prawny, to brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że w wyniku jego wydania doszło do naruszenia interesu prawnego uczestników. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do uznania za uzasadnione stanowiska przedstawionego we wniosku o jego zmianę. Do naruszenia interesu wnioskodawców nie doszło również w trakcie wykonywania przez A. sp. z o.o. w J. G. uprawnień wynikających z przysługującego pozwolenia. Naruszenie takie mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby w tym okresie beneficjent pozwolenia wykonywał uprawnienia w sposób sprzeczny z warunkami w nim zawartymi. Ani we wniosku o wszczęcie postępowania, ani też w jego trakcie żaden z wnioskodawców okoliczności takiej jednakże nie podnosił. W konkluzji swego wywodu strona skarżąca uznała, że przesłanki uzasadniające – zgodnie z treścią art. 133 ust. 1 prawa wodnego nałożenie na zakład posiadający pozwolenie obowiązku wykonania ekspertyzy lub opracowania lub aktualizacji instrukcji gospodarowania wodą nie zachodzą. Nie został bowiem naruszony interes wnioskodawców, ani nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania wód. W tej sytuacji wniosek o zmianę wskazanego na wstępie pozwolenia wodnoprawnego był nieuzasadniony, a przyjmując stanowisko odmienne, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. z 2012, poz. 270) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Ocenie Sądu poddana bowiem została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. uchylająca decyzję Starosty L. i przekazująca sprawę zmiany pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki B. dla celów energetycznych Elektrowni Wodnej [...] do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga zatem rozważenia, czy orzekając o uchyleniu kwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wystąpienia dwóch przesłanek łącznie, tj. konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego tylko w sposób kasacyjny (bez rozpatrzenia sprawy) wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można jej rozpoznać. Przy kontroli decyzji odwoławczej podjętej na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie można również zapominać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania sformułowanej w art. 15 k.p.a. stanowiącej rozwinięcie zasady konstytucyjnej ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa". Istota tej zasady wyraża się zatem w prawie do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w pierwszej a następnie w drugiej instancji sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Gwarantuje ona stronie wnoszącej odwołanie, że każdy z organów będzie orzekał w tym samym zakresie - zatem organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy. Jeżeli organ drugiej instancji wyjdzie poza zakres w jakim orzekał organ pierwszej instancji to pozbawi stronę prawa do jednej instancji. Zmiana podstawy materialnoprawej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy a wykroczenie przez organ odwoławczy poza zakreślone wyżej granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy wymagać będzie ponowienia czynności procesowych w całości lub w znacznym zakresie, to przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego w tym względzie i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadzić będzie do naruszenia omówionej wyżej zasady. Pomimo bowiem, że organ odwoławczy obowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie, to jednak zakres kompetencji przyznanych temu organowi musi być oceniany przy uwzględnieniu dyspozycji art. 136 k.p.a. Z tego przepisu wynika natomiast, że organ odwoławczy nie może przeprowadzić w całości postępowania dowodowego a jedynie postępowanie uzupełniające. Gdy zostanie stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych lub podjęcia czynności procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy może tylko skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie bowiem wskazał organ odwoławczy na wadliwość podstawy prawnej w oparciu o którą organ pierwszej instancji prowadził postępowanie oraz podjął kończące je rozstrzygnięcie. Postępowanie przed organem pierwszej instancji wszczęte zostało na wniosek uczestników postępowania – M. B. i J. M., którzy domagali się zmiany decyzji Starosty L. z dnia 10 maja 2001 r. udzielającej C. J. G. SA pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki B. dla celów hydroenergetycznych Elektrowni Wodnej [...], wskazując jako podstawę swojego żądania przepis art. 133 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę dla zmiany pozwolenia wodnoprawngo w okolicznościach ściśle w nim określonych. Według art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek wykonania ekspertyzy oraz opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą. Na podstawie tych dokumentów, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne, ograniczając zakres korzystania z wód lub w zakresie obowiązków określonych w art. 128 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo wodne (art. 133 ust. 2). Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika zatem, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego jest dopuszczalna tylko po uprzednim zaistnieniu okoliczności określonych w art. 133 ust. 1 i tylko wtedy, gdy konieczność jej dokonana została wykazana w dokumentach określonych w przywołanym ust. 1. Przepis art. 133 ust. 2 nie ma więc samodzielnego bytu prawnego lecz jest wynikiem zaistnienia okoliczności określonych w art. 133 ust. 1 Prawa wodnego. Pomimo jednoznacznie sformułowanego wniosku uczestników o zmianę pozwolenia wodnoprawnego na podstawie ww. normy, organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie z wniosku stron, na podstawie art. 155 k.p.a. i w oparciu o ten przepis podjął również decyzję kończącą postępowanie. Tymczasem inne są przesłanki zmiany decyzji na podstawie art. 133 Prawa wodnego a inne na podstawie art. 155 k.p.a. Według tej ostatniej regulacji decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 61 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wszczęcie postępowania nie nastąpiło z urzędu lecz na wniosek uczestników postępowania. Konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest natomiast związanie organu administracji zakresem tego żądania. W rezultacie organ nie może samodzielnie ustalać jego treści ani też prowadzić postępowania administracyjnego i wydać rozstrzygnięcia w innym przedmiocie aniżeli określony wnioskiem strony o wszczęcie postępowania. W świetle postanowień zawartych w art. 61 k.p.a. przyjąć bowiem należy, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania, które wyznacza też stosowną normę prawa materialnego lub procesowego mająca znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Inaczej mówiąc, żądanie strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie stanowi cel postępowania administracyjnego. Dodać należy, że stosownie do przepisów art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a. zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana przez stronę podstawa prawa nie ma w zasadzie - w ramach ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. - dla organu rozpatrującego żądanie strony charakteru determinującego. Prawidłowa podstawa żądania strony wynika z przedstawionej przez nią podstawy faktycznej żądania, co oznacza, że błędne zakwalifikowanie sprawy pod względem prawnym przez stronę – poprzez wskazanie nieprawidłowej podstawy żądania – nie jest dla organu wiążące. Organ związany jest bowiem granicami danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien wówczas zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania. Z przedstawionych wyżej uwag wynika, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do prowadzenia postępowania i do wydania decyzji w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego przy zastosowaniu innej podstawy prawnej niż określona w żądaniu uczestników postępowania. Z podania wszczynającego postępowanie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że strony żądały rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia po zbadaniu przez organ materialnoprawnych przesłanek zmiany pozwolenia wodnoprawnego określonych w art. 133 ustawy – Prawo wodne. Świadczy o tym nie tylko przywołana we wniosku z dnia 27 stycznia 2011 r. przez pełnomocnika uczestników postępowania podstawa prawna żądania, ale również okoliczności faktyczne uzasadniające wniosek. Analiza treści wniosku nie pozwalała na przyjęcie, jak uczynił to organ pierwszej instancji, że strony wadliwie wskazały jako podstawę żądania ww. przepis prawa materialnego, co ewentualnie uprawniałoby organ do zastosowania innego trybu postępowania. W takiej sytuacji uznać należy, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie i wydał orzeczenie kończące w innym zakresie niż wynikało to z wniosku stron. Ponadto przypomnieć należy, że przepis art. 155 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej prawidłowej pod względem prawnym (lub dotkniętej wadami niekwalifikowanymi). Postępowanie wszczynane na podstawie tego przepisu toczy się w nowej sprawie w stosunku do rozstrzygniętej decyzją administracyjną, a jego przedmiotem jest ustalenie czy istnieją określone w tym przepisie przesłanki uzasadniające wzruszenie decyzji ostatecznej przez jej zmianę lub uchylenie. Zestawienie przepisu art. 155 k.p.a. i art. 133 ustawy – Prawo wodne, wskazuje, że normy te nie mogą być stosowane zamienne. W każdym przypadku badaniu organu podlegają bowiem inne przesłanki formalne i materialne, co powoduje, że inny może być również krąg stron postępowania. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. prowadzone jest w ramach tej samej sprawy administracyjnoprawnej w znaczeniu materialnoprawnym.W przypadku postępowania na podstawie art. 133 Prawa wodnego ocenie podlegają okoliczności które wystąpiły po wydaniu decyzji. Dopuszczalność zastosowania art. 155 k.p.a. występuje tylko gdy zachodzi tożsamość sprawy na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków. Prawna możliwość zastosowania tego trybu zmiany decyzji uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Jak wskazuje się w orzecznictwie oceniając tożsamość stanu prawnego organ musi ocenić czy norma prawna stanowiąca podstawę orzeczenia nadal obowiązuje a jeżeli nie, to czy pomimo zmiany aktów prawnych obowiązuje identyczna norma prawna w nowych aktach. Inaczej mówiąc należy ustalić, czy pomimo zmian w zakresie źródeł prawa konkretna norma prawna zachowuje tożsamość (NSA w wyroku z dnia 23 września 2010 r. II GSK 789/09). Podobnie w odniesieniu do elementu podmiotowego sprawy, przyjmuje się, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest tylko pomiędzy stronami postępowania pierwotnego zakończonego decyzją ostateczną. Zmiana podmiotowa stron postępowania po wydaniu decyzji ostatecznej rodzi ten skutek, że nie mają oni legitymacji do żądania zmiany decyzji powyższym trybie (por. NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r. I OSK 1544/10). W tym kontekście, trafnie zauważył organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie tylko z tego względu, że uczestnicy nie wnioskowali o taki tryb postępowania ale również z tej to przyczyny, że nie posiadali legitymacji procesowej do żądania wzruszenia decyzji ostatecznej w tym trybie, gdyż nie byli oni stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 maja 2001 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zauważać wypada, że decyzja z dnia 10 maja 2001 r. wydana została na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, co wymagało od organu przeprowadzenia oceny tożsamości stanu prawnego, czego – pomimo procedowania na podstawie art. 155 k.p.a. - nie uczyniono. Z przedstawionych wyżej okoliczności wynika, że decyzja pierwszoinstacyjna podjęta została z rażącym naruszeniem norm procesowych, gdyż organ prowadził postępowanie w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. pomimo, że uczestnicy postępowania nie wnosili o zmianę decyzji na podstawie tego przepisu. Naruszono zatem przepisy normujące zasady wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.). Naruszono też przepisy zobowiązujące do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania oraz co do ustalenia elementów podmiotowych i przedmiotowych składających się pojęcie tożsamości sprawy – co do stron postępowania oraz co do stanu prawnego stanowiącego podstawę orzekania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). W rezultacie doszło do istotnego naruszenia art. 155 k.p.a. - organ wszczął i prowadził postępowanie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., na wniosek podmiotów którzy nie mieli legitymacji procesowej do uczestniczenia w takim postępowaniu. Organ II instancji prawidłowo zatem stwierdził, że z przedstawionych wyżej przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu trafnie dostrzegając, że organ pierwszej instancji w istocie nie rozpatrzył żądania uczestników postępowania wydania decyzji o zmianę pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 133 ustawy – Prawo wodne. Niepodjęcie przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do ustalenia zakresu wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie i który wyznacza granice sprawy a w konsekwencji nie dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego sprawy wyznaczonego zakresem tego wniosku, stanowiło o istotnym naruszeniu wskazanych przepisów postępowania. Przedstawione wyżej okoliczności uprawniały do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wykazanych uchybień procesowych organ odwoławczy, ograniczony zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie mógł konwalidować przez przeprowadzenie postępowania o którym mowa w 136 k.p.a. Skoro organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania na podstawie art. 133 ustawy – Prawo wodne, to stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem uczestników postępowania wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości – począwszy od ustalenia stron tego postępowania, zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu oraz zbadaniu czy zaistniały przesłanki określone w art. 133 Prawo wodne uprawniające do uwzględnienia wniosku, czy też takich przesłanek było brak. Przepis ten odnosi się bowiem do podmiotów posiadających już pozwolenie wodnoprawne, które naruszają interesy osób trzecich lub zmieniają sposób użytkowania wód, a analiza wymienionych w art. 133 ust. 1 Prawa wodnego dokumentów pozwala właściwemu organowi na zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Dostrzec należy, że organ odwoławczy – w zaistniałych okolicznościach – nie mógł rozpoznać tak określonej sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż wydając decyzje orzekającą co do istoty sprawy pozbawiłby strony postępowania w jednej instancji. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności zarzuty podniesione w skardze nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. co zostało już wykazane. W konsekwencji podejmując decyzję kasacyjną nie naruszył wymienionych przez skarżącego przepisów prawa procesowego (art. 7, 8,77 § 1 i 80 k.p.a.) jak też art. 133 ust. 1 Prawa wodnego. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest bowiem obowiązek przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpatrzenia sprawy, przy czym organ ten nie jest związany poglądem prawnym, który mógłby być ewentualnie wyrażony w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. – również po nowelizacji która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. – nie wynika bowiem aby organ pierwszej instancji był związany poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też aby organ drugiej instancji był uprawniony do udzielania wskazówek organowi pierwszej instancji odnośnie merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie uzależniony od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. W tym zakresie organ pierwszej instancji jest całkowicie samodzielny i niezależny. On decyduje też o tym jakie dowody dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić. Nadto trzeba mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna nie nakładała na stronę skarżącą żadnych obowiązków ani też jej praw nie ogranicza. Stwarza natomiast wszystkim stronom postępowania możliwość ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia, które w sprawie dopiero zapadnie. Ze względu na swój charakter nie przesądza tym samym o ostatecznym wyniku postępowania a wykazane w niej wady i uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ i świadczą o prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. W zaistniałych okolicznościach organ ten nie mógł sam rozpoznać merytorycznych zarzutów odwołania. W konsekwencji przedwczesne byłaby również na obecnym etapie sądowa analiza zarzutów skargi dowodzących, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich. Ta okoliczność powinna być przedmiotem badania w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 3 stycznia 2012 r. (II OSK 2436/10 nsa.gov.pl) naruszenie w wyniku wykonywania pozwolenia wodnoprawnego interesów osób trzecich, winno znaleźć odzwierciedlenie w ekspertyzie lub innym dokumencie, o którym mowa w art. 133 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Zmiana pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 133 ww. ustawy jest zatem dopuszczalna tylko po uprzednim zaistnieniu okoliczności określonych w tym przepisie i tylko, gdy konieczność zmiany została wykazana w dokumentach wskazanych przez ustawodawcę. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.