II SA/Wr 26/05

Sygnatura akt II SA/Wr 26/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 29 października 2004 r. nr [...] w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia 8 września 2004 r. nr [...] i uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia 30 lipca 2004 r. ([...]) oddala skargę. Po rozpatrzeniu skargi D. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 8 września 2004 r., uchylającą w części dotyczącej adresata decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. o znaku [...] z dnia 30 lipca 2004 r., nakazującą K. W. (pełnomocnikowi I. W.) oraz D. K. wymienić pokrycie dachowe z płyt azbestowo-cementowych w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r. oraz wykonać remont elewacji w budynku przy ul. P. [...] w K. w terminie do 31 grudnia 2007 r. - decyzją nr [...], z dnia 29 października 2004 r., wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uwzględnił skargę w całości i uchylił własną decyzję nr [...] z dnia 8 września 2004 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji o znaku [...] z dnia 30 lipca 2004 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ wskazał, że zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w części dotyczącej jednego z adresatów decyzji rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. o znaku [...] z dnia 30 lipca 2004 r. nakazujące K. W. (pełnomocnikowi I. W.) oraz D. K. wymienić pokrycie dachowe z płyt azbestowo-cementowych w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r. oraz wykonać remont elewacji w budynku przy ul. P. [...] w K. w terminie do 31 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż jako jednego z adresatów decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano pełnomocnika strony K. W. W świetle przepisów procedury administracyjnej jest to niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z ogólnie przyjętą koncepcją pełnomocnictwa, potwierdzoną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "ustanowienie przez stronę pełnomocnika (art. 32 kpa) nie oznacza, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego obowiązki obciążają pełnomocnika". W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy. Decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez D. K., która w skardze zawarła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a nieznane organowi odwoławczemu fakty, potwierdzone dowodem z dokumentu, tj. postanowieniem Sądu Rejonowego w J. G. z dnia 12 stycznia 2004 r. Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują dla organu, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone, możliwość ponownego zbadania rozstrzygnięcia i uwzględnienia skargi w zakresie swojej właściwości jeżeli okaże się, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Artykuł 54 § 3 p.p.s.a., podobnie jak art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, nie wymienia konkretnie tych form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie do sądu administracyjnego daje organom administracji publicznej uprawnienia samokontrole. Ustawodawca operuje tutaj pojęciami: "działanie lub bezczynność". Zwroty użyte w obu przepisach p.p.s.a. należy rozumieć w kontekście całej ustawy w ten sposób, że ustawodawca dopuszcza stosowanie samokontroli w przypadku wszystkich form działania organów, a także bezczynności administracji publicznej, które są przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skoro zawarty w art. 54 § 3 p.p.s.a., podobnie jak w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, zwrot "może uwzględnić skargę w całości" nie zawiera żadnych bliższych wskazówek, należałoby przyjąć, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Forma ta będzie zależeć od tego, czy przedmiotem działań samokontrolnych będą akty (administracyjne, akty normatywne, akty nadzoru, czy też akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W każdym przypadku forma działania samokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić - a więc w przypadku decyzji będzie to decyzja, w przypadku postanowienia będzie to postanowienie, w przypadku uchwały będzie to uchwała. Artykuł 54 § 3 i art. 117 § 1 p.p.s.a. nie mogą być interpretowane bez uwzględnienia zasad przyjętych w k.p.a., a w szczególności art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej, chociaż przepisy te stanowią odstępstwo od zawartej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Ponowna analiza akt potwierdziła konieczność uwzględnienia wniesionej skargi i uchylenia własnej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na potrzebę przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy w toku postępowania wszystkie jego strony brały czynny udział w każdej z czynności proceduralnych, zgodnie z art. 10 kpa. Z dołączonych bowiem do skargi materiałów dowodowych wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w J. G. z dnia 12 stycznia 2004 r. ustalono następców prawnych zmarłej strony postępowania S. K. Ta okoliczność nie została ujawniona w toku postępowania odwoławczego, jak również nie została uwzględniona przez organ pierwszej instancji i wskazuje, iż naruszony został art. 10 kpa i zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem pominiętych stron postępowania. Wydane orzeczenie czyni tym samym zadość przepisom procedury administracyjnej, zasadzie ekonomi procesowej przed sądem administracyjnym oraz żądaniom skarżącego. Z tych też względów konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła I. W. W skardze podniosła, że współwłaściciel nieruchomości (I. W.) "nie została poinformowana o skardze decyzji" lub ponownym rozpatrzeniu decyzji; zdaniem skarżącej organ nie działa zgodnie z prawem, bowiem jego działania winny prowadzić do zapobieżenia zbędnym zniszczeniom nieruchomości. Strona wskazuje, że skarżąca uprzednio decyzję D. K. wniosła ją jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli, bez dołączenia pełnomocnictwa. Ponadto skarga zawiera szereg zarzutów o charakterze merytorycznym, odnoszących się do kwestii rzeczywistego stanu technicznego dachu nieruchomości. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona, już choćby tylko z tej przyczyny, że wydaje się polegać na nieporozumieniu, a to musi doprowadzić do jej oddalenia. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej w skrócie upsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Podstawę prawną zakwestionowanej decyzji stanowi art. 54 § 3 upsa. W myśl przywołanego przepisu "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Przytoczony przepis daje organowi możliwość dokonania samokontroli uprzednio wydanej i zakwestionowanej skargą decyzji. Jak wynika z dołączonych do niniejszej sprawy akt administracyjnych i akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu II SA/Wr 599/04, będąca w tamtej sprawie stroną skarżącą uczestniczka niniejszego postępowania, D. K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, bowiem podniosła, że nie wszyscy uczestnicy postępowania, spadkobiercy jej zmarłego męża S. K. (będącego wraz ze skarżącą współwłaścicielem nieruchomości na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej), zostali zawiadomieni przez kompetentny organ o toczącym się postępowaniu (wskazała, że decyzja posiada błędy "materialno-prawne"). Na wskazane okoliczności przedłożyła prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w J. G. z dnia 12 stycznia 2004 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po S. K. Wynika z tego, że w okresie prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji i w dacie wydawania decyzji przez ten organ był już znany krąg spadkobierców współwłaściciela budynku, którym niewątpliwie przysługuje przymiot strony w toczącym się na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.). Akta administracyjne wskazują, że już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, w trakcie wizji lokalnej w dniu 26 lipca 2004 r. (k. 5 akt adm. organu pierwszej instancji) zapisano w protokole, iż "S. K. nie żyje". Mimo uzyskanej informacji organ prowadził postępowanie, uchybiając jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 10 § 1 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak zawiadomienia pozostałych współwłaścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu stanowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowi postawę dla uwzględnienia skargi, ujętą w art. 145 § 1 pkt 1 upsa. Na tle nowych unormowań nie ma jeszcze publikowanego orzecznictwa NSA, ani wojewódzkich sądów administracyjnych, natomiast można wskazać na bogaty dorobek orzeczniczy w tym zakresie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r. (I SA/Ka 2271/99, LEX nr 42397) wyjaśniono, że "skoro uprawnienie organu do autokontroli powstaje w związku ze skargą wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zakres tego uprawnienia należy postrzegać jako odpowiadający zakresowi uprawnienia sądu, określonemu w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA [obecnie art. 145 upsa - przyp. sądu]. Oznacza to, że organ może w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem. Rodzaj rozstrzygnięcia zależeć zaś będzie w konkretnej sprawie od przedmiotu zaskarżenia i sformułowanego w skardze żądania strony" oraz że "uprawnienie organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, stanowi samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Unormowanie zawarte w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie stwarza jednak dowolności dla organu, którego decyzja została zaskarżona, w zakresie wyboru form rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględnienia bowiem wymaga, że uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli powstaje w związku ze skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Uprawnienia więc organu dokonującego autokontroli będą mogły obejmować uprawnienia wspomnianego sądu dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej, określone w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA" (wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., V SA 3555/00, LEX nr 109318). Natomiast w wyroku z dnia 22 lutego 2002 r. (V SA 3965/00, LEX nr 109310) wskazano, że "treść decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 musi zawierać tyle, aż tyle, i tylko tyle, ile treści zawiera skarga, której przesłanie spowodowało uruchomienie omawianego trybu kontrolnego"; zaś w orzeczeniach z dnia 17 kwietnia 2000 r. (I SA/Ka 2271/99, LEX nr 42397) i 14 listopada 1997 r. (I SA/Lu 1319/96, LEX nr 31230) NSA wyjaśnił, że "skoro uprawnienie organu do autokontroli powstaje w związku ze skargą wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zakres tego uprawnienia należy postrzegać jako odpowiadający zakresowi uprawnienia sądu, określonemu w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Oznacza to, że organ może w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem. Rodzaj rozstrzygnięcia zależeć zaś będzie w konkretnej sprawie od przedmiotu zaskarżenia i sformułowanego w skardze żądania strony [podkreślenie Sądu]; oraz, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu tylko o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" [podkreślenie Sądu]. W świetle dotychczasowych rozważań trzeba wskazać, że okoliczności podnoszone w skardze na decyzję z dnia 29 października 2004 r. (nr [...]) wydają się polegać na nieporozumieniu. Skarga D. K., złożona w sprawie II SA/Wr 599/04 nie była skargą złożoną w imieniu innych, a w imieniu własnym i strona może powoływać się w niej na naruszenie procedury administracyjnej mające wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o przedłużanie postępowania, to istotnym jest, że gdyby sprawa II SA/Wr 599/04 miała być rozpoznawana przez sąd, to nastąpiłoby to nie wcześniej, niż za 1,5 roku, 2 lata, co np. przy wstrzymaniu zaskarżonej decyzji jeszcze bardziej wydłużyłoby postępowanie. Natomiast gdyby sąd administracyjny uchylił decyzje zapadłe w toku instancji administracyjnej (przyjmując naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy) kwestia wymiany pokrycia dachowego jeszcze bardziej wydłużyłaby się w czasie. Jeśli zaś chodzi o kwestie merytoryczne, to skarżąca będzie mogła w toku postępowania podnosić je przed kompetentnymi organami nadzoru budowlanego, natomiast na obecnym etapie sprawy, wobec uchybień natury proceduralnej, jakimi obarczone były wyeliminowane decyzje, należy je uznać za przedwczesne. Reasumując, na zasadzie art. 151 upsa należało orzec jak na wstępie.