II SA/Wr 261/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. S., H. S. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 3 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem Wójta Gminy O. z dnia 28 października 2009 r. (znak [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawieszono z urzędu, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od daty złożenia wniosku (tj. od 9 października 2009 r.), postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku H. S. i J. S., w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 12 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM-3, obręb S.. Na uzasadnienie organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu 9 października 2009 r. H. S. i J. S., wystąpili do Wójta Gminy O., o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Organ lokalizacyjny zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od daty złożenia wniosku (tj. od 9 października 2009 r.). Wskazał, że w dniu 20 stycznia 2006 r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi M., S., J., L., S., Z., G. O., M., M., w gminie O.. Prace nad sporządzaniem tego planu nie zostały jeszcze zakończone, natomiast przewidywany termin uchwalenia to pierwszy kwartał 2010 r. Organ administracyjny, powołując się na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz, 717, z pozn. zm.), wskazał zasadność zawieszenia postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożyli H. S. i J. S. oraz A. M., reprezentowani przez pełnomocnika J.K.- D. podnosząc, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego, z którego wynikałaby konieczność zawieszenia postępowania. Ponadto strony żalące się stwierdziły, że przewidziane zamierzenie budowlane nie jest sprzeczne z ustaleniami nowego opracowywanego planu, a zatem nie ma przesłanek, by wstrzymywać postępowanie lokalizacyjne. Po rozpatrzeniu zażalenia, na opisane postanowienie, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty sprawy, zawiesiło postępowanie administracyjne w opisanej sprawie do dnia 9 października 2010 r. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ lokalizacyjny podejmuje zaś zawieszone (uprzednio) postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu tub jego zmiany. Z treści tego przepisu można wysnuć wniosek, ze zasadniczym argumentem uzasadniającym zawieszenie postępowania jest sytuacja wymagająca ustalenia rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zupełnie zrozumiałe, biorąc pod uwagę fakt, że plan jako akt o charakterze generalnym tworzy z reguły rozwiązania kompleksowe dla wyznaczonego terenu. Powołany przepis wskazuje, że ustawodawca nie wprowadził żadnej normatywnej przesłanki zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. Na okoliczność tę zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. (II SA/Bk 593/07, LEX Nr 340453): ,,Przy tak określonej podstawie zawieszenia postępowania w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy, możliwość zawieszenia postępowania nie zależy zatem od okoliczności czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie ustanawiając żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia." Co jednak szczególnie istotne, dalej podkreślono, że: ,,Konstrukcja ta, zdaniem Sądu, jest konsekwencją władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania, jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego służyć ma także przepis art. 62 ust. 1 ustawy, mający niewątpliwie na celu ochronę interesu publicznego, poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania." W rozpatrywanej sprawie, Rada Gminy O. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi M., S., J., L., S., Z., G. O., M., M., w gminie O.. Odnosząc się do tej okoliczności, Kolegium wyjaśnia, iż podziela reprezentowany w doktrynie pogląd, że zainicjowanie procedury planistycznej, tj. podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, stanowi istotny argument przemawiający za skorzystaniem z instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2007 r. (II OSK 1287/06, LEX nr 394787) wprost stwierdził, że ,,Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania". W ocenie Sądu, okoliczność ta daje podstawę do zawieszenia postępowania, tym bardziej, że art. 62 ust. 1 powołanej ustawy, w normie pierwszej, nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy uchwała taka została podjęta. Zamiast tego ustawa respektuje prawo inwestorów do realizacji planowanego zamierzenia - przewidziała obligatoryjne przestanki podjęcia zawieszonego postępowania w postaci braku uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania albo, jeżeli taka uchwała została podjęta - w postaci braku uchwalenia miejscowego planu lub jego zmiany w okresie zawieszenia postępowania (art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Co też istotne, rozwiązania architektoniczne i urbanistyczne dla większej inwestycji (12 budynków mieszkalnych) winny być normowane w sposób kompleksowy do czego -niewątpliwie - najlepsze warunki stwarza forma planu zagospodarowania przestrzennego. W omawianej sprawie Kolegium postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie w całości, albowiem termin zawieszenia postępowania me został wyliczony zgodnie z unormowaniem art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 57 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz podany w osnowie postanowienia. Inwestor oraz inne strony postępowania nie uzyskały zatem z zaskarżonego postanowienia informacji do jakiej konkretnej daty postępowanie lokalizacyjne zostało zawieszone. W myśl powołanego juz art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalne jest zawieszenie postępowania na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 9 października 2009 r., a zatem zawieszenie postępowania możliwe jest jedynie do dnia 9 października 2010 r. Zgodnie z art. 57 § 3 Kpa: terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. W rozpatrywanej sprawie początkowym dniem terminu jest 9 października 2009 r., ponieważ tylko w przypadku, gdy termin liczony jest w dniach: przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. W rezultacie za datę, graniczną zawieszenia postępowania należy uznać 9 października 2010 r. W tym kontekście należy zatem podkreślić, ze kluczowym elementem opisanego postanowienia jest jego rozstrzygnięcie (osnowa), w którym organ administracyjny winien precyzyjnie oznaczyć maksymalny termin zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. Jest to istotne z tego względu, że instytucja zawieszenia tego postępowania stanowi przejaw władczej (chociaż czasowej) ingerencji organu administracyjnego w sferę. praw i wolności jednostki (ograniczenie prawa do zabudowy terenu). Strona winna zatem uzyskać -- z treści samego rozstrzygnięcia postanowienia - prawidłową i jasną informację: na jak długo zostanie zawieszone prowadzone w jej sprawie postępowanie lokalizacyjne. Oznacza to, że postanowienie nie zawierające precyzyjnego oznaczenia terminu zawieszenia postępowania naruszyło zarówno art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 Kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) oraz art. 9 Kpa (zasada informowania stron postępowania). Ustalenie wskazanie w osnowie postanowienia konkretnego maksymalnego terminu trwania zawieszenia postępowania jest obowiązkiem organu administracji publicznej wynikającym zarówno z przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W skardze na opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnik Skarżących podnosi zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie celowości zawieszenia postępowania oraz naruszenie art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika natomiast, ze w ocenie Skarżących organy administracyjne nie powinny zawieszać postępowania, ponieważ uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe w okresie zawieszenia, który nie może trwać dłużej niż 12 miesięcy W ocenie Skarżących jedynie ,,realna perspektywa uchwalenia planu" w tym okresie uzasadniałaby wydanie postanowienia o zawieszeniu, a Kolegium -nie wskazało przyczyn przemawiających za zasadnością i celowością zawieszenia postępowania, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania, wyrażonej wart. 12 § 1 k.p.a. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "u.p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Należy przede wszystkim podnieść, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", sąd był uprawniony i zobligowany do zbadania prawnych podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Materiano-prawną podstawę wydania skarżonego orzeczenia stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisu art. 3 ust. 1 tejże ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z kolei wedle art. 4 ust. 1 ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w ustępie 2 przywoływanego artykułu ustawodawca dopuszcza (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego!) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując, że sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jak wyjaśnia Tomasz Bąkowski w komentarzu do art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] książce, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004. "Z przepisu ust. 1 wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, (...), jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do m.p.z.p. Albowiem to w m.p.z.p. dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (zob. np. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 2234/97, LEX nr 43835; z dnia 30 marca 1999 r., IV SA 1530/98, LEX nr 48219) powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r., IV SA 1412/99, LEX nr 48218)". Z kolei przepis art. 62 ust. 1 ustawy (stanowiący bezpośrednią, materialno-prawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia), wskazuje, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie, zaś organ gminy podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że Rada Gminy O. podjęła w dniu 20 stycznia 2006 r. (zatem znacznie wcześniej niż złożony obecnie przez inwestora wniosek) uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren należącej do skarżących działki nr [...], AM - 3, na której zamierzają oni podjąć budowę zespołu 12 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Inaczej mówiąc, teren planowanego zainwestowania znajduje się w granicach opracowywanego planu miejscowego. Niesporne także w sprawie pozostaje, że przewidywany w czasie wydawania skarżonego postanowienia, termin uchwalenia planu był to pierwszy kwartał bieżącego roku. W tym miejscu godzi się jeszcze zauważyć, że wnioskowane w uzasadnieniu skargi dowody znajdują się w dołączonych do odpowiedzi na skargę aktach administracyjnych, stąd bezprzedmiotowe było rozpatrywanie wniosku w tym zakresie. Podobnie także wniosek o wydanie zaświadczenia na okoliczność aktualnego zaawansowania prac planistycznych, bowiem sądy administracyjne badają legalność zaskarżonych do nich aktów administracyjnych w momencie ich podjęcia, zatem późniejsze okoliczności nie mogą wpływać na wynik tej kontroli. Reasumując, wypada wskazać, że przepis art. 62 ust. 1 zd. pierwsze ustawy należy zatem odczytywać w kontekście wskazanych przez ustawodawcę, zawartych w przytoczonych wyżej przepisach tej samej ustawy zasad, dających priorytetową rolę p. z. p. w kształtowaniu polityki przestrzennej (ładu urbanistycznego) gminy. Stosując zatem wykładnię systemową, odnośnie do możliwości zastosowania przez organ egzekutywy gminy w zaistniałym stanie faktycznym, insty6tucji wskazanej w art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem sądu, zachodziły podstawy do podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżących. Inaczej mówiąc, zaistniały w sprawie stan faktyczny uprawniał organ do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania we wskazanym w postanowieniu trybie. Niezależnie od dotychczasowych rozważań wypada podkreślić, że zastosowany jako podstawa prawna wydania kwestionowanego postanowienia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, które należy jednak podjąć, jeżeli w tym czasie nie zostanie wydana uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo nie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Oznacza to, iż z woli ustawodawcy umożliwiono gminie (w tej sprawie) zakończenie prac planistycznych, czyli uchwalenie planu, bowiem należy pamiętać, że przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już została wydana. Skoro w niniejszej sprawie wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy został złożony po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to zaistniała okoliczność uprawniała organ wykonawczy gminy do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wszczętej tym wnioskiem, na zasadzie art. 62 ust. 1. ustawy. Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej skutkuje oddaleniem skargi stosownie do dyspozycji art. 151 ppsa.