II SA/Wr 2617/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Grażyna Jeżewska - spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 29kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. Z o.o. w R. na uchwałę Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 28 lutego 2001 r. w przedmiocie rozpatrzenia protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę W dniu 23 maja 2001 r. A Sp. z o. o. w R., reprezentowana przez radcę prawnego Z. M. wniosła skargę do NSA Ośrodek zamiejscowy w Katowicach na uchwalę Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 28 lutego 2001 r. o niepodjęciu uchwały o odrzuceniu protestu K. G. do projektu zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce w części obejmującej grunty wsi Chomiąża Skarżąca zarzuciła, iż wskazana uchwała została podjęta z naruszeniem art. 23 ust. 3 oraz art. 3 pkt. l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) oraz narusza art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.). Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz nakazanie organowi nadzoru wprowadzenia zmian do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce w części obejmującej grunty wsi Chomiąża zgodnie z załączonym projektem uchwały, na koszt i ryzyko Gminy Głubczyce i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, iż uchwałą z dnia 27 października 1999 roku, na wniosek złożony przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w R., Rada Miejska w Głubczycach przystąpiła do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Głubczyce w części obejmującej grunty wsi Chomiąża, przy czym zmiana obejmować miała uwzględnienie możliwości budowy zespołu usługowo - handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce należącej do Spółki. Do sporządzonego projektu protest wniósł K. G., prowadzący działalność gospodarczą jako B. Protest obejmował całość projektowanych zmian. Interes prawny K. G. w żaden sposób nie został naruszony planowaną zmianą planu, a jego grunt nie sąsiaduje z gruntami objętymi planowaną zmianą. Stąd też dopuszczalne było wniesienie przez niego jedynie protestu, a nie zarzutu do projektowanej zmiany planu. Planowaną zmianą mógłby zostać naruszony jego interes faktyczny polegający na monopolistycznej pozycji na miejscowym rynku. Poza tym uwzględnienie wniesionego przez niego protestu nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przed włączeniem się do postępowania K. G. Rada Miejska uważała, iż dokonanie proponowanych zmian będzie korzystne dla mieszkańców Gminy, pozwoli na stworzenie nowych miejsc pracy, a także zwiększy wpływy Gminy z tytułu podatków i opłat. Po wniesieniu protestu przez liczącego się w Gminie przedsiębiorcę, stanowisko Rady Miejskiej uległo nagłej, zmianie wyrażającej się w dążeniu do ochrony dotychczasowego monopolu na prowadzenie tego rodzaju działalności przez K. G. W skutek wielu monitów udało się doprowadzić do umieszczenia sprawy na porządku obrad Rady Miejskiej, która podjęła uchwałę mającą ostatecznie wyeliminować możliwość pojawienia się konkurencji dla K. G. Zgodnie z art. 3 pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Spółka A posiada teren, natomiast możliwość jego zagospodarowania została na mocy przepisów planu zagospodarowania w znacznym stopniu ograniczona. Spółka A rozpoczęła negocjacje z kontrahentami, celem realizacji wspólnego przedsięwzięcia, tj. budowy stacji paliw wraz z infrastrukturą. Uchwała z dnia [...] niwecząca poprzednią, naraziła Spółkę na konkretne szkody i prowadzi do ograniczenia jej uprawnienia do zagospodarowania terenu, a zatem stanowi podstawę do zaskarżenia uchwały przez Spółkę na mocy art. 101 § 1. Przedłużające się postępowanie daje podstawę do zastosowania regulacji opisanej w art. 10la § 3 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie powyższą uchwałą interesu prawnego Spółki oraz przewlekłość postępowania w sprawie zmiany planu oraz uprawnień do zagospodarowania należącego do nie terenu jest, w ocenie skarżącej, bezsporne. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Spółka a Witara" posiada teren, natomiast możliwość jego zagospodarowania została na mocy przepisów planu zagospodarowania w znacznym stopniu ograniczona. Spółka "Witara" wierząc w racjonalność działań Gminy, po tym jak uchwałą z dnia 27 października 1999 r. Rada Miejska przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wcześniejszym wnioskiem Spółki, rozpoczęta negocjacje z kontrahentami, celem realizacji wspólnego przedsięwzięcia -budowy Stacji Paliw wraz z infrastrukturą. W tej sytuacji kolejna uchwała z dnia 28 lutego 2001 roku niwecząca poprzednią, naraziła Spółkę "Witara" na konkretne szkody i prowadzi do ograniczenia uprawnienia Spółki do zagospodarowania terenu, a zatem stanowi podstawę do zaskarżenia jej przez Spółkę "Witara" na mocy art. 101 § 1. Przedłużające się postępowanie (uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmian pochodzi z 27 października 1999 roku) daje podstawę do zastosowania regulacji opisanej w art. lOla § 3 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie powyższą uchwałą oraz przewlekłością postępowania w sprawie zmiany planu in-(3) Ponadto skarżąca zwraca uwagę, iż Rada Miejska dopuściła się naruszenia art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu rozstrzyga Rada Gminy w drodze uchwały. Rada Miejska nie podjęła uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu, jak to winna zrobić w myśl wskazanego przepisu, a jedynie nie podjęła wyniku głosowania przygotowanej wcześniej "uchwały o odrzuceniu protestu" i w konsekwencji zdjęła z porządku obrad głosowanie nad "uchwałą w sprawie zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce w części obejmującej grunty wsi Chomiąża". Gmina została wezwana do usunięcia naruszenia prawa oraz usunięcia naruszenia interesu prawnego Spółki A pismem z dnia 26 marca 2001 roku, które jednak nie odniosło żadnego skutku. Spółka A nie zgadza się z uzasadnieniem zawartym w piśmie Rady, która powołując się na art. 3 pkt l i 2, iż "każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych" jako argumentu za uwzględnieniem protestu K. G., który jak wyżej wskazano, nie posiada w sprawie zmiany planu interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę, imieniu gminy, radca prawny G. P. wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 200 w związku z art. 30 k.p.c. i art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, niewłaściwości NSA Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i przekazanie do NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, oraz o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że ze względu na siedzibę uczestnika na terenie województwa opolskiego stosownie do przepisu art. 30 k.p.c. w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, właściwym do rozpoznania sprawy jest Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Następnie przyznała, iż Rada Miejska w Głubczycach na wniosek firmy A Sp. z o.o. w R. podjęła w dniu 27 listopada 1999 r. uchwałę, nr X/103/99 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce w części obejmującej grunty wsi Chomiąża. Do zmiany planu został złożony protest firmy B z siedzibą w G., właściciela gruntu sąsiedniego, położonego po drugiej stronie drogi [...]-[...]. Protestujący podniósł, że budowa zespołu usługowo - handlowego na gruntach, stanowiących własność A Sp. z o.o. narusza wcześniejsze jego uzgodnienia z Gminą Głubczyce, od której kupił grunt za wysoką cenę. Grunt, który jest objęty zmianą planu ma status "Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]-[...]". Komisja ds. Planowania Przestrzennego po zapoznaniu się z protestem wyraziła opinię, aby wstrzymać postępowanie dotyczące zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce w części obejmującej grunty wsi Chomiąża do czasu uzyskania wiarygodnych informacji o sytuacji prawno - organizacyjnej oraz ekonomiczno - finansowej A Sp. z o.o. W porządku obrad sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu 28 lutego 2001 r. uwzględniono podjęcie uchwały w sprawie odrzucenia protestu do projektu Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce w części obejmującej grunty wsi Chomiąża, złożonego przez K. G. Projektodawcą uchwały był Zarząd Gminy. Rada Miejska zagłosowała przeciw podjęciu uchwały o odrzuceniu protestu. Protest został więc uznany przez Radę Miejską za zasadny. Wobec przyjęcia protestu Rada zadecydowała o zdjęciu z porządku obrad głosowania nad podjęciem uchwały w sprawie zmiany planu i przekazania planu do ponownego opracowania. Pismem z dnia 26 marca 2001 r. A Sp. z o.o. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego bezpodstawnym uwzględnieniem protestu i niepodjęciem uchwały w sprawie zmiany planu. Pismo to przedstawiono Radzie Miejskiej na sesji w dniu 26 kwietnia 2001 r. Rada Miejska uznała, iż nie doszło do naruszenia prawa. Na tle przedstawionego stanu faktycznego organ wywodzi, iż zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) jest zarzutem bezzasadnym. Rada Miejska, głosując za odrzuceniem projektu uchwały w sprawie odrzucenia protestu, zagłosowała za uwzględnieniem protestu. Wobec uwzględnienia protestu, projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego musi być zmieniony i winien uwzględniać te argumenty przedstawione w proteście, które Rada Miejska uznała za słuszne, a w szczególności kwestie "obszaru chronionego Krajobrazu [...]-[...]" oraz uzasadniony interes Gminy Głubczyce. Sprawa zmiany planu nie jest zamknięta, bowiem dalej wiążąca dla Zarządu Gminy jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 października 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ustawy) i chociaż z wnioskiem o sporządzenie (lub zmianę) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wystąpić każdy (art. 12 ust. 2), to decyzję Rada podejmuje samodzielnie. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ustalają dla właściciela nieruchomości prawa żądania podjęcia uchwały zatwierdzającej zmianę planu, zatem nie ma podstaw prawnych do wniesienia skargi przez skarżącą. Podstawę prawną skargi mogłyby stanowić art. 101 ust. l bądź art.101a ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jednak art. 101 ust.1 wymienionej ustawy nie ma zastosowania, gdyż nie została podjęta uchwała, która naruszałaby interes prawny skarżącego. Również art. 101 a ust. l nie może być uznany za podstawę prawną do wniesienia niniejszej skargi, ponieważ właścicielowi nieruchomości nie przysługuje z mocy przepisu prawnego uprawnienie do żądania podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o oddalenie skargi znajduje uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, a także jest zgodny z dotychczasową praktyką sądową, gdyż w wyroku NSA z dnia 27.08.1996 r. w sprawie II SA/Wr 280/96 stwierdzono, iż "Przepisy art. 3 pkt l i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) nie uzasadniają wniesienia przez właściciela gruntu w gminie w trybie art. 101 a ust. l ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74) skargi na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem, polegających na nie wprowadzeniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." Postanowieniem z dnia 1 października NSA w Katowicach przekazał sprawę do NSA -Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270-zwaną dalej ustawą), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przedmiotem skargi jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 28 lutego 2001 r. "o nie podjęciu uchwały o odrzuceniu protestu K. G. do projektu zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce w części obejmującej grunty wsi Chomiąża". Jak wynika z wyciągu z protokołu, Nr XX/2001 z sesji Rady Miejskiej w Głubczycach, odbytej w dniu 28 lutego 2001 r. w porządku obrad zaproponowano podjęcie kilku uchwał, między innymi w sprawie odrzucenia protestu do projektu zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce w części obejmującej grunty wsi Chomiąża i zmiany tego planu. W wyniku głosowania nie doszło do podjęcia uchwały w sprawie odrzucenia protestu do planu, tym samym, jak twierdzi organ, protest K. G. uznany został za zasadny, zatem zdjęto z porządku obrad projekt uchwały w sprawie zmiany planu. W tym miejscu należy zauważyć, iż wywód organu wskazujący, iż "de facto" doszło do podjęcia uchwały uwzględniającej protest, bowiem Rada Miejska, głosując za odrzuceniem projektu uchwały w sprawie odrzucenia protestu, zagłosowała za uwzględnieniem protestu nie ma oparcia w art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Jak słusznie zauważa skarżąca w myśl art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, a nie przez zaistniały fakt. Rada Miejska nie podjęła uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu. Głosowanie dotyczyło i rozstrzygało tylko sprawę projektu uchwały o odrzuceniu protestu do zmiany planu. Kwestia nie odrzucenia protestu do planu, a następnie zdjęcia z porządku obrad projektu zmiany planu została poddana głosowaniu na sesji Rady i zgodnie z obowiązującą procedurą rozstrzygnięta głosami uprawnionych członków Rady Gminy. Rozstrzygnięcie podjęte zostało w formie uchwały. Uchwała jest wyrazem woli organów kolegialnych. Tego rodzaju uchwały dotyczące przebiegu obrad Rady, mogą być jedynie wpisywane do protokołu sesji. W istocie swej była to uchwała o charakterze formalnym. Zasadność skargi wymaga rozważenia jej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Poza warunkiem formalnym polegającym na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, który został spełniony, znaczenie ma kwestia, czy ze względu na przedmiot zakwestionowana uchwała może być zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż przedmiotem skargi mogą być akty z zakresu administracji publicznej. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie znaczenie tego pojęcia. Jako uchwały z zakresu administracji publicznej traktuje się uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (prawo miejscowe), uchwały regulujące wykonywanie zadań przez organy samorządu, tzn. dotyczące struktur organizacyjnych, kompetencji, jak również składu osobowego organów gminy. Niezależnie od przytoczonych rodzajów uchwał, realizując swoje zadania z zakresu administracji publicznej, organy kolegialne gminy są obligowane w określonych sytuacjach podejmować rozstrzygnięcia, także w formie uchwał, co do konkretnych działań, np. jak w niniejszej sprawie, odmowy ich podjęcia. Są to, w ocenie Sądu, uchwały dotyczące wewnętrznego porządku funkcjonowania danego organu, podejmowane w toku bieżącej działalności. Uchwały takie mogą być podejmowane w różnych kwestiach. Generalnym ich wyróżnikiem jest to, iż dotyczą wewnętrznego, bieżącego funkcjonowania organu i ani nie ingerują w jego strukturę organizacyjną, ani nie naruszają przyznanego organowi zakresu kompetencji. Uchwały tego rodzaju, w ocenie składu orzekającego, mimo iż są podejmowane w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, nie mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odmienny pogląd doprowadziłby do sytuacji, w której w drodze orzeczeń sądowych można byłoby narzucać organom samorządowym, jak powinny załatwiać sprawy i kiedy, oraz jakimi rodzajami spraw powinny się zajmować w toku wykonywania swych zadań. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, iż nie podjęcie planowanej uchwały o odrzuceniu protestu do projektu zmiany planu nie może być przedmiotem zaskarżenia do Sądu. Skarga na tego rodzaju uchwałę, dotyczącą bieżącego, wewnętrznego funkcjonowania rady gminy, jest niedopuszczalna. Z przytoczonych powodów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy orzeczono jak w sentencji postanowienia.