II SA/Wr 271/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. R. i M. R. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. nr[...]; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu ; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 324 zł (trzysta dwadzieścia cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie dotyczące legalizacji (zgodnie z art. 48 prawa budowlanego) wykonanego samowolnie zbiornika na nieczystości ciekłe. W toku postępowania organ I instancji najpierw ustalił usytuowanie zbiornika na działce jako zgodne z § 36 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Kolejno organ ten ustalił prawidłowy stan techniczny zbiornika oraz jego wybudowanie zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Następnie organ postanowieniem zażądał od inwestorów określonych dokumentów, w tym oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy nie dostarczyli zaświadczenia o zgodności wykonania zbiornika z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego z wymaganymi załącznikami. Złożyli natomiast wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o zasiedzenie przez inwestorów części nieruchomości, na której wybudowali zbiornik. Organ uznał, że kwestia zasiedzenia, a w konsekwencji uzyskania przez inwestorów prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta umożliwi dokończenie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Pogląd ten zakwestionował w zażaleniu właściciel nieruchomości, podkreślając w szczególności, że inwestorzy nie wykonali żadnego z obowiązków określonych w postanowieniu zmierzającym do legalizacji, zaś wybudowany samowolnie zbiornik jest nieszczelny. Zaskarżonym postanowieniem organ uchylił powyższe postanowienie w całości. Organ wskazał, że wniosek inwestorów o zasiedzenie wymagał oceny ponadto na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W tym zakresie było istotne, że wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zostało wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości. Zasadność zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało ponownie przeanalizować z uwzględnieniem poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku II OSK 1234/08, że wystąpienie z wnioskiem w sprawie zasiedzenia nieruchomości nie można uznać za zagadnienie wstępne. Kolejno postanowieniem z dnia 17 marca 2011 r. organ I instancji na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania. Wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. był bezzasadny, co wynikało z tezy prawnej wyroku II OSK 1234/08. Skoro zaś postępowanie prowadzone jest na wniosek właściciela nieruchomości, nie zaś inwestorów, to nie mogło być ono zawieszone, skoro art. 98 § 1 k.p.a. wymaga wystąpienia z wnioskiem przez stronę, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte. W skardze do sądu administracyjnego inwestorzy wnieśli o uchylenie postanowienia organu. Wskazali, że powołana przez organ teza prawna NSA nie odnosi się do procedury legalizacyjnej (art. 48 ust. 2 i art. 49 prawa budowlanego), lecz do braku potrzeby ustalenia osoby właściciela, kiedy adresatem decyzji rozbiórkowej powinien być sprawca samowoli budowlanej nie będący właścicielem obiektu. Organ wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację. Właściciele nieruchomości wnieśli o oddalenie skargi i podali, że w dniu 20 kwietnia 2011 r. wniosek inwestorów o zasiedzenie uległ oddaleniu. Skarżący oświadczyli na rozprawie, że postanowienie z dnia 17 marca 2011 r. nie zostało zaskarżone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przy wydawaniu rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, organ powinien kierować się analizą jej konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych. Uzasadnienie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie powinno dlatego przedstawiać przebieg tej konkretnej analizy (art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.). Osobną wadą orzeczenia, oprócz pominięcia okoliczności sprawy i powołania się jedynie na tezy nadmiernie uogólnione, w sposób schematyczny, jest przedstawienie zapatrywań w sposób oczywisty błędnych, a przy tym w kwestiach o zasadniczym znaczeniu. Organ nadzoru budowlanego dokonując wstępnej oceny o istnieniu możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej (bowiem jest niewykluczona zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz możliwe będzie doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem), zobowiązuje jeden z podmiotów wskazanych w art. 52 prawa budowlanego (zazwyczaj sprawcę samowoli, czyli inwestora) do dostarczenia dokumentów opisanych w art. 48 ust. 3 ustawy. Z istoty zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) wynika, że istnienie tej właśnie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu może być rozważane z uwagi na kwestię posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy). O posiadaniu tego prawa może bowiem rozstrzygać sąd powszechny lub inny organ. Gdyby więc w danej sprawie inwestor wykonał obowiązek przedstawienia wszystkich pozostałych dokumentów, w sposób pozwalający na zalegalizowanie samowoli, poza dołączeniem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz zagadnienie posiadania tego prawa byłoby odrębnie rozstrzygane, to stanowiłoby ono zagadnienie wstępne. Powołana przez organ teza prawna NSA jest trafna, ale rozstrzyga zagadnienie, czy wówczas, gdy istnieją przesłanki wydania decyzji o rozbiórce wobec inwestora nie będącego właścicielem, konieczne i celowe jest zawieszenie postępowania dla ustalenia osoby właściciela. Właściciel bowiem wymieniany jest obok inwestora i zarządcy, jako teoretycznie wchodzący w rachubę adresat decyzji o rozbiórce (art. 52 ustawy). W nin. sprawie ustalenie osoby właściciela obiektu było o tyle istotne, że o ile obecnie wybranym trafnie adresatem są inwestorzy, zaś postępowanie toczy się z udziałem właścicieli nie będących inwestorami, o tyle sytuacja ta może ulec zmianie po stwierdzeniu zasiedzenia na rzecz inwestorów. Nabycie prawa własności przez inwestorów nie tylko wyposaży ich w brakujące im obecnie prawo dysponowania, ale ponadto może wywołać odpadnięcie interesu prawnego po stronie obecnych właścicieli. Sytuację procesową skomplikowali sami inwestorzy, którzy nie zgłosili żadnych trudności w terminowym wykonaniu obowiązków w zakresie dostarczenia zaświadczenia oraz projektu budowlanego. Teoretycznie niezwłoczne wykonanie tych obowiązków nie powinno być kłopotliwe, skoro uzyskali oni decyzje o warunkach zabudowy, zaś do sporządzenia projektu technicznego zbiornika powinien wystarczyć termin 60 dni wyznaczony w postanowieniu. Gdyby zatem inwestorzy nie dostarczyli tych dokumentów jeszcze obecnie, niezwłocznie po doręczeniu im nin. wyroku, to kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością nie byłaby już istotna, skoro niewykonanie pozostałych obowiązków samo przez się uzasadniałoby wydanie nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 ustawy). Obecnie jednak kwestią pierwszoplanową było rozstrzygnięcie, czy spór o prawo własności nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w procedurze legalizacji samowoli budowlanej, a ponadto czy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie samowoli z urzędu, a może na żądnie strony. Podaną kwestię organ rozstrzygnął błędnie. Dotyczy to również zagadnienia, czy jest w ogóle do pomyślenia, aby organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie rozbiórkowe na wniosek. Jak się okazało, wielokrotnie podejmowane przez tut. Sąd próby przekonania organu, że postępowanie rozbiórkowe nie może być wnioskowe w żadnym przypadku, okazały się bezskuteczne. Organ powinien przemyśleć omawiane zagadnienia korzystając z nadal aktualnych wypowiedzi tut. Sądu, jak chociażby te zawarte w wyroku II SA/Wr 755/10. Wypada dodać, że po pewnych wahaniach, w obecnym orzecznictwie NSA nie spotyka się już poglądów dopuszczających wszczęcie przez policję budowlaną postępowania na żądanie strony. Wystarczy przypomnieć sobie specyfikę postępowania wnioskowego, aby uwidocznić oczywistą nieprawidłowość takiego poglądu. Jednak jeszcze w nin. sprawie organ dopuszcza możliwość stosowania art. 98 § 1 k.p.a. w postępowaniu rozbiórkowym. Czyli wypełnianie zadań z zakresu zwalczania samowoli budowlanych w zależności od stanowiska sąsiada (gdyż to on zazwyczaj donosi o samowoli) sprawcy samowoli. To sąsiad, a nie organ nadzoru budowlanego ma zakreślać sposób zakończenia postępowania i przedmiot decyzji. Sam fakt, że strona wniosła o zawieszenie postępowania wcale nie oznacza oparcia wniosku na art. 98 k.p.a.. W nin. sprawie strona wskazała na istnienie przyczyny zawieszenia określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i rozstrzyganie na skutek tego wniosku powinno polegać wyłącznie na rozważeniu tej przesłanki zawieszenia. Powstał problem procesowy, jaki powinien być zgodny z procedurą sposób załatwienia takiego wniosku w instancji zażaleniowej. Organ poprzestał na uchyleniu zaskarżonego postawienia o zawieszeniu. Wśród dopuszczalnych form orzekania przez organ odwoławczy, wymienia się formułę ,,uchyla zaskarżone postanowienie". Stanowi to jedną z form orzeczenia zmieniającego w postępowaniu zażaleniowym. Stosuje się ją wówczas, gdy pewną kwestią incydentalną rozstrzygnął organ I instancji z urzędu, lecz jej podejmowanie było w ogóle zbędne. Uchylenie tego rozstrzygnięcia kończy postępowanie w zakresie danej kwestii incydentalnej. Organ odwoławczy wyłącza daną kwestię od ponownego rozstrzygania, skoro w jego ocenie kwestia ta nie istnieje. Tymczasem w nin. sprawie organ poprzestając na uchyleniu zawieszenia, zaleca organowi I instancji dalsze określone postępowanie w tej kwestii. W rzeczywistości więc organ chciał zapewne uchylić orzeczone zawieszenie i przekazać kwestię zawieszenia do ponownego rozpatrzenia, a jedynie nie wyraził tego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zastosowanie formuły rozstrzygania niezgodnej z zamiarem organu również stanowiło istotne uchylenie procesowe. W toku ponownego rozpatrzenia omawianej kwestii incydentalnej organ rozważy zagadnienia istotne dla jej rozstrzygania i przedstawi te rozważania w uzasadnieniu kolejnego postanowienia. Istotne mogą być nowe okoliczności, związane ze sposobem prawomocnego zakończenia sprawy o zasiedzenie nieruchomości. Inwestorzy powinni niezwłocznie wykonać pozostałe obowiązki na nich nałożone, bowiem dopiero wówczas będzie sensowne rozważanie celowości umożliwienia im wykonania obowiązku złożenia oświadczenia. Z tych względów, z uwagi na istotne naruszenie art. 17 § 1 pkt 4 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a., należało uznać skargę za uzasadnioną i orzec zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, a ponadto art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również postanowienie wydane przez organ I instancji pod wpływem zaskarżonego postanowienia, aby pozostawić kwestię zawieszenia nadal otwartą, wymagającą rozstrzygnięcia. PM 21.09.2011 r.