II SA/Wr 272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz J.P. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. orzekł o odmowie wymeldowania M.A. z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] we W.. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni J.P. złożyła odwołanie podnosząc, że M.A. – jej wnuk – nie mieszka w przedmiotowym lokalu, nie używa znajdujących się tam sprzętów i nie partycypuje w kosztach utrzymania tego mieszkania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 388 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda przedstawił ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, przedstawił przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i w konkluzji uznał, że przeprowadzone dowody wskazują, iż M.A. nie opuścił miejsca stałego zameldowania i zamieszkuje nadal w lokalu przy ul. [...] we W.. Organ odwoławczy zauważa, że żaden przepis nie zobowiązuje lokatora mieszkania, w którym jest on zameldowany na pobyt stały, do przebywania w nim określoną liczbę godzin dziennie czy stałego w nim nocowania. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że zgodnie art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zamiar ten należy rozumieć jako wolę skoncentrowania w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Istotne jest przy tym, aby zamiar ten był określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Opuszczenie miejsca pobytu stałego należy rozumieć nie tylko jako fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale zamiar opuszczenia i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowego zamieszkania. Mając na uwadze powyższe oraz materiały dowodowe zgromadzone w sprawie, należy uznać, że M.A. przebywa w wyżej wymienionym lokalu i nie przeniósł swojego centrum spraw życiowych w inne miejsce. Ma on swobodny dostęp do lokalu, przebywa w nim, przechowuje tam swoje rzeczy osobiste, świadkowie odwiedzają go w przedmiotowym mieszkaniu. W lokalu przy ul. [...] we W. realizuje on więc funkcje właściwe dla stałego zamieszkiwania. Należy również zwrócić uwagę, że J.P. we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego poinformowała organ gminy, że powodem wymeldowania M.A. z lokalu przy ul. [...] we W. jest fakt, że nie ponosi on opłat za użytkowanie lokalu. W związku z tym należy podkreślić, że w świetle ustawy o ewidencji ludności nie jest to przesłanka uzasadniająca wymeldowanie z miejsca pobytu stałego. Sprawa ta może być natomiast przedmiotem rozliczeń między domownikami albo ewentualnie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy podziela zdanie organu I instancji, że przeprowadzenie oględzin lokalu i zlecenie policji kontroli meldunkowej prowadziłoby do nieuzasadnionego przewlekania postępowania i zgodnie z art. 78 k.p.a. dowody te nie wniosłyby okoliczności mających znaczenie dla sprawy albo faktów nie potwierdzonych w zgromadzonym wcześniej materiale dowodowym. Odwołująca się w odwołaniu stwierdziła, że M.A. pojawił się w spornym lokalu podczas kontroli dlatego, bo został o tym wcześniej zawiadomiony. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że organ gminy jest zobowiązany z wyprzedzeniem zawiadomić strony o przeprowadzanych oględzinach, a nawet ustalić dogodny dla stron termin, żeby mogły uczestniczyć w przeprowadzeniu dowodu. Z kolei kontrola meldunkowa policji - polegająca na stwierdzeniu obecności bądź nieobecności osoby w lokalu w określonym dniu i godzinie oraz rozpytaniu sąsiadów - w świetle ustalonych okoliczności sprawy, tzn. charakteru pracy M.A. oraz oświadczeń sąsiadów złożonych podczas postępowania, nie wniosłaby nowych okoliczności mających znaczenie w prowadzonym postępowaniu. Zeznania świadków, oświadczenia sąsiadów i stron oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - zdaniem organu odwoławczego - w wystarczającym stopniu opisują stan faktyczny konieczny do wydania decyzji administracyjnej. Jak wspomniano wyżej, organ administracji publicznej orzekający o wymeldowaniu bierze pod uwagę przede wszystkim, czy dana osoba przebywa w miejscu stałego zameldowania. Następnie w wypadku, gdy osoba opuściła miejsce stałego pobytu, bada, czy opuszczenie to miało charakter trwały i dobrowolny oraz czy opuszczenie lokalu nastąpiło z zamiarem skoncentrowania spraw życiowych danej osoby w innym miejscu i powiązane jest z zerwaniem więzi z dotychczasowym miejscem pobytu stałego. Przy czym, orzekając o wymeldowaniu danej osoby, powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie ustalono, że M.A. przebywa w miejscu stałego zameldowania, a zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że zerwał on wszelkie związki z miejscem stałego zameldowania. Zgodnie z zapisami ustawy o ewidencji ludności do organów gmin należy rejestrowanie danych dotyczących miejsca pobytu mieszkańców. Dane te powinny odzwierciedlać stan faktyczny. Zatem na organach gmin prowadzących ewidencję ludności spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich działań prawnych w celu zapewnienia zgodności zapisów tej ewidencji z faktycznym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania się. W ustalonym stanie faktycznym, skoro M.A. nie opuścił miejsca pobytu stałego i przebywa w miejscu stałego zameldowania, organ gminy zobligowany został do wydania decyzji zgodnie z istniejącym stanem. Skargę na tę decyzję wniosła J.P., zarzucając organom: - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy nie przeprowadziły kluczowego dla sprawy dowodu w postaci oględzin lokalu, a także kontroli meldunkowej policji na okoliczność zamieszkiwania M.A. w spornym lokalu pomimo, że okoliczność ta nie została ustalona innymi dowodami. Ponadto strona skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie przez organy prawa materialnego, a to art. 35 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez odmowę wymeldowania strony. Na tej podstawie skarga wnosi o uchylenie skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że zostały naruszone przepisy prawa w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 388 ze zm.), zgodnie z którym organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym "przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Kwestia dobrowolności ma drugorzędne znaczenie, jeśli tylko opuszczeniu lokalu towarzyszy zamiar opuszczenia go w sposób trwały. Inaczej mówiąc: przyczyna opuszczenia lokalu niekoniecznie musi mieć znaczenie dla oceny, czy osoba wymeldowywana dokonała trwałego wyboru zamieszkania w innym lokalu. Jeżeli nawet okaże się w dniu orzekania o wymeldowaniu, że sama przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego i fizycznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej, by odzyskać możliwość zamieszkiwania w opuszczonym lokalu stwarza sytuację zobowiązująca organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 231/15, publ. LEX nr 1764334; wyrok NSA z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1908/08). O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić zatem tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany poprzez zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.e.l. pobytem stałym jest zamieszkanie pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zamieszkanie w lokalu w rozumieniu w/w przepisu winno się zatem łączyć ze skoncentrowaniem w tym lokalu centrum życiowego danej osoby. Za miejsce stałego pobytu uznaje się miejsce, w którym zainteresowana osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, przyjmuje i nadaje korespondencję. Dla zaistnienia przesłanek pobytu stałego konieczne jest zatem fizyczne przebywanie osoby w miejscu pobytu stałego i skupienie tam centrum życiowego. Prawodawca w art. 28 ust. 4 u.e.l. przesądził wprost, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Decyzja o wymeldowaniu (podobnie jak zameldowanie) ma wyłącznie charakter ewidencyjny, czyli rejestrowy. Oznacza tylko i wyłącznie, że osoba opuściła dany lokal i w nim nie przebywa przez określony czas, a swoje interesy życiowe koncentruje w innym miejscu. Wymeldowanie nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia do lokalu, więc wszelkie inne kwestie ponad ustalenie, czy dana osoba przebywa w określonym lokalu, nie mogą być brane pod uwagę. Z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że "celem wymeldowania jest jedynie potwierdzenie, iż dana osoba nie przebywa już w dotychczasowym miejscu pobytu, niezależnie od tego, czy osobie tej przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do lokalu, w którym dotychczas przebywała" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. IV SA/Wa 141/09, publ. Lex nr 553461). Sprawy meldunkowe (zameldowanie, wymeldowanie), należące do kategorii zagadnień prawa administracyjnego, służą wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie mają wobec tego żadnego związku z ustalaniem prawa do lokalu, ani tym bardziej nie dotyczą uprawnień w zakresie ich przyznawania tudzież pozbawiania. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie wkracza zatem w sferę stosunków cywilnoprawnych (np. własnościowych). Decyzja o wymeldowaniu z pobytu stałego ma charakter ewidencyjny i potwierdza jedynie zaistniały stan faktyczny. Nie ma ona charakteru nieodwracalnego. Nie ogranicza ona prawa do przebywania w lokalu, ani też nie powoduje utraty prawa własności, czy współwłasności do tego lokalu. "Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Decyzja ta nie prowadzi do zmiany stosunków prawnorzeczowych na nieruchomości" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 310/13, publ. LEX nr 1335009). Źródłem powinności organu administracji publicznej, właściwym do rozpoznawania sprawy w przedmiocie wymeldowania, jest dokonanie czynności wymeldowania, gdy nastąpił fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu. Wskazać przy tym należy, że wymeldowanie jest potwierdzeniem określonego faktu. Wskazane w art. 35 u.e.l. przesłanki umożliwiają sprecyzowanie stanu faktycznego, którego efektem ma być stwierdzenie, czy dana osoba opuściła lokal mieszkalny, czy też nie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ustalenia w zakresie spełnienia przesłanek z art. 35 u.e.l. nie zostały prawidłowo poczynione na podstawie niepełnego materiału dowodowego i w konsekwencji błędnie ocenione, a wydane w sprawie decyzje uchybiają przepisom prawa materialnego stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia sprawy, jak i przepisom postępowania administracyjnego, wymienionym w skardze. W tym zakresie Sąd podzielił zasadność zarzutów skargi, albowiem postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było niepełne, mało wnikliwe, a pewne czynności organ przeprowadzał za pośrednictwem innych osób (Zarząd Zasobu Komunalnego), bezpodstawnie rezygnując z dokonania oględzin lokalu w sytuacji rozbieżności zeznań świadków i braku z ich strony stanowczości co do pobytu strony w spornym lokalu. Strona skarżąca ma rację domagając się z tych samych powodów kontroli meldunkowej policji na wyżej podaną okoliczność. Z tych też powodów nie do przyjęcia jest twierdzenie organu, że wskazane dowody były zbędne i prowadziłyby tylko do niepotrzebnego przedłużania postępowania. Szybkość postępowania jest oczywiście istotną wartością procesu administracyjną, ale nie można jej osiągać kosztem prawdy obiektywnej. W świetle zeznań M.A. należało także ustalić w jego zakładzie pracy na jakim stanowisku pracuje, od kiedy i czy rzeczywiście zajmowane stanowisko związane jest z dłuższymi wyjazdami służbowymi, a także jaki adres zamieszkania podał w miejscu pracy. Dopiero tak uzupełnione postępowanie wyjaśniające będzie podstawą należytej oceny końcowej i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Dotychczas wydane decyzje organów obu instancji oparte na postępowaniu naruszającymi przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie mogły się z podanych powodów ostać i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c je uchylił, zaś orzeczenie o kosztach oparł o przepis art. 200 p.p.s.a.