II SA/Wr 2789/01

Sygn. akt IISA/Wr 2789/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Agnieszka Karcz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Oleśnicy z dnia 26 czerwca 2001 r. Nr XXXIV/246/2001 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Oleśnicy I. stwierdza nieważność § 3, § 5 pkt 1,2,3,4,5, § 7 pkt 2, §8 pkt 1, § 11, § 13 pkt 3, § 16, § 21, § 23 pkt 2,4, § 24, § 25, § 26, § 28, § 29 pkt 2, § 30 pkt 1,2,3,4, § 31, § 32, § 42 uchwały; II. dalej idącą skargę oddala. Sygn. akt IISA/Wr 2789/2001 2 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda Dolnośląski, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Oleśnicy z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Oleśnicy ( Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 107, poz. 1398 z dnia 5 września 2001 r.). Strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności § 3, § 5 pkt 1,2,3,4,5, § 7 pkt 2, § 8 pkt 11, § 13 pkt 3, § 14 pkt 1, § 16, §21, § 23 pkt 2,4, § 24, § 25, § 26, § 28, § 29 pkt 2, § 30, § 32 i § 42 tej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Miasta Oleśnicy podejmując powyższe rozstrzygnięcia w sposób istotny naruszyła przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ) oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ). Zdaniem strony skarżącej, §§ 5 pkt 4 i 23 pkt 2 uchwały są sprzeczne z art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje odstępstwo od odpłatnego ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, ale tylko na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie przewiduje możliwości nieodpłatnego obciążania nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób prawnych utworzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Paragraf 14 pkt 1 uchwały, jest sprzeczny z art. 34 ust. 6 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca, w ust. 6 art. 34 upoważnił m.in., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do przyznania w drodze uchwały pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom z zastrzeżeniem art. 60 ustawy. W związku z tym, że na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami najemcy lokalu mieszkalnego, z którymi najem został nawiązany na czas nieoznaczony, przysługuje pierwszeństwo w jego nabyciu, to przyznanie pierwszeństwa "uznaniowego’ na podstawie art. 34 ust. 6 nie może dotyczyć tej kategorii najemców ( byłoby to tylko powtórzenie przepisów ustawy). Ale tylko tych najemców lokali mieszkalnych, w przypadku których najem został zawarty na czas oznaczony. Przepis § 16 uchwały jest sprzeczny z przepisami art. 3 i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, bowiem przyznaje gminie dowolność w wyborze prawa (współużytkowania wieczystego lub współwłasności ) związanego z własnością sprzedawanego lokalu, gdy Sygn. akt IISA/Wr 2789/2001 3 tymczasem ustawa stanowi, że sprzedaż lokalu łączy się ze sprzedażą udziału we współwłasności gruntu. Paragraf 23 pkt 4 uchwały ustalający opłatę w wysokości 3% wartości nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za użytkowanie oraz za ustanowienie służebności – nie zawiera podstawy ustawowej do regulacji tych kwestii. Zdaniem strony skarżącej, zasady odpłatności za użytkowanie lub służebność ustalane są w umowie zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Również uchwalona regulacja dopuszczająca aktualizację tych opłat, na zasadach określonych przez przepisy ustawy, narusza prawo, gdyż powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do aktualizacji opłat z tytułu trwałego zarządu oraz użytkowania wieczystego. Paragraf 32 uchwały jest niezgodny z art.68 ust. 1 pkt 8 i art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że bonifikata może być udzielona podmiotom określonym w art. 209 a ust. 1 i 2, gdy tymczasem w § 32 uchwały rozszerzono krąg adresatów bonifikaty. Ponadto, w pozostałych zakwestionowanych paragrafach uchwały nastąpiły powtórzenia regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne, co jest niezgodne z zasadami legislacji. Dotyczy to następujących regulacji : - § 3 uchwały – powtórzenie art. 11 § 1 w zw. z art. 25 § 1 i art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - § 5 pkt 1,2,3 i 5 uchwały – powtórzenie art. 13 ust. 2 i art. 14 cyt. wyżej ustawy, - § 7 pkt 2 uchwały – powtórzenie art. 40 ust. 3 ustawy, - § 8 pkt 1 uchwały – powtórzenie art. 37 ust. 2 ustawy, - § 11 uchwały – powtórzenie art. 11 ustawy, - § 13 pkt 3 uchwały – powtórzenie art. 31 ustawy, - § 20 pkt 3 uchwały – powtórzenie art. 70 ust. 3 ustawy, - § 21 uchwały – powtórzenie art. 68 ust. 2 ustawy, - § 24 uchwały – powtórzenie art. 67 ust. 1 ustawy, - § 25 uchwały – powtórzenie art. 67 ust. 2 i 3 ustawy, - § 26 uchwały – powtórzenie art. 70 ust. 1 ustawy, - § 28 uchwały – powtórzenie art. 218 ustawy, - § 29 pkt 2 uchwały – powtórzenie art. 71 ust. 2 ustawy, - § 30 uchwały – powtórzenie art. 72 ust. 3 pkt 1-4 ustawy, - § 31 uchwały – powtórzenie art. 77 ust. 1 ustawy, - § 42 uchwały – powtórzenie art. 45 ust. 1 ustawy. Odpowiadając na skargę Rada Miasta Oleśnicy wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Sygn. akt IISA/Wr 2789/2001 4 Dodatkowo wyjaśniła, że przewidziana w uchwale możliwość nieodpłatnego obciążania nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób prawnych utworzonych przez Gminę Oleśnica, zdaniem Rady Miasta, pozostaje w zgodności z prawem. Jako przykład podano przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), z którego wynika, że gmina będąc organem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej(osobę prawną) ma możliwość przekazania jej w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości gminnych na podstawie powołanego wyżej przepisu. Niezrozumiały dla Rady jest również zarzut sprzeczności § 14 ust. 1 uchwały z przepisami art. 34 ust. 6 i art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uregulowanie bowiem, że pierwszeństwo w nabywaniu lokali mieszkalnych przysługuje najemcom tych lokali nie pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami ustawy. Także zarzuty odnoszące się do § 16 uchwały są całkowicie bezzasadne, gdyż sprzedaż lokalu następuje albo z udziałem we współwłasności gruntu, albo z udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu, w zależności od tego, które z tych praw w danej nieruchomości zostało ustanowione. W pozostałym zakresie zarzuty są również nieuzasadnione stąd Rada Miasta Oleśnicy wnosi o ich nieuwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w znacznej części jest zasadna. W myśl art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art.3 ust. 2 pkt 5 ). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13., poz. 368 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały , w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy , organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Po upływie tego terminu organ ten bowiem traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu Sygn. akt IISA/Wr 2789/2001 5 gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z takim przypadkiem mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który określa, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższa norma kompetencyjna przekazuje więc do wyłącznej dyspozycji rady gminy prawo podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Niewątpliwie w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Oleśnica wymagane było podjęcie przez Radę Miasta Oleśnica stosownej uchwały, bowiem do czasu określenia takich zasad burmistrz musiałby dokonywać każdorazowo tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazany został, również prawidłowo, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Odnosząc się natomiast do zakwestionowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów uchwały, wskazać należy, że za wyjątkiem § 14 pkt 1, pozostałe wymienione w skardze przepisy naruszają prawo. I tak § 5 pkt 4 i § 23 pkt 2 uchwały są niezgodne z art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w części obejmującej nieodpłatne obciążanie nieruchomości gminnych ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób prawnych utworzonych przez Miasto Oleśnica. Wymieniona ustawa stanowi bowiem o możliwości nieodpłatnego obciążania nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi tylko na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. W pozostałym zaś zakresie zarówno § 5 pkt 4 jak i § 23 pkt 2 stanowią powtórzenie art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać bowiem trzeba, że poszczególne przepisy uchwały rady gminy nie mogą regulować jeszcze raz tego, co już zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taki przepis uchwały, jako istotnie naruszający prawo, jest nieważny. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może Sygn. akt IISA/Wr 2789/2001 6 prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( patrz wyrok NSA II SA/Wr 1179/98 – OSS 2000/1/17 ). Podobne stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 28.02. 2003 r., sygn. akt ISA/Lu 882/02 – Fin. Kom. 2003/4/53. Sąd wskazał, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy , będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze gminy( art. 87 ust. 2 Konstytucji ), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych. Przepis paragrafu 16 uchwały sformułowany jest nieprecyzyjnie, co dopuszcza możliwość jego niejednolitej interpretacji. Mocą tego przepisu, na co słusznie zwraca uwagę Wojewoda, gmina uzyskuje dowolność w wyborze ustanowienia prawa związanego z własnością sprzedawanego lokalu (współużytkowanie wieczyste lub współwłasność). Tymczasem brzmienie przepisu § 16 uchwały jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), który mówi wyłącznie o udziale we współwłasności nieruchomości wspólnej ( którą stanowi grunt oraz wszelkie części budynku i inne urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli lokali ). Oznacza to, że sprzedaż lokali w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy może być połączona jedynie ze sprzedażą udziału we współwłasności nieruchomości wspólnej ( nie jest zatem możliwe oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w ułamkowej części ). Jest tak, ponieważ ten sam grunt nie może być zarazem przedmiotem współwłasności i współużytkowania wieczystego właścicieli lokali. Dodatkowo wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 ustawy o własności lokali reguluje inne stany faktyczne, odnosi się bowiem do użytkowania wieczystego gruntu, na którym został wzniesiony budynek i stanowi, że przedmiotem wspólności jest to prawo. Zatem nie można tej normy prawnej łączyć z regulacją zawartą w art. 3 ustawy o własności lokali, gdyż normy te wzajemnie się wykluczają. Słuszne są również zarzuty strony skarżącej do treści § 23 ust. 4 uchwały ustalającej opłatę za ustanowienie na nieruchomości gminnej prawa użytkowania lub służebności w wysokości 3% wartości nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stosunku rocznym. W obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów prawa materialnego, które ustalałyby sztywne opłaty za należące do jednostek samorządu terytorialnego grunty z tytułu prawa użytkowania lub służebności, ani też przepisy obowiązujące nie określają zasad ustalania tych opłat. Brak jest zatem podstawy prawnej do regulacji objętej § 16 uchwały w drodze uchwały Sygn. akt IISA/Wr 2789/2001 7 rady gminy. Kwestie te regulują bowiem przepisy Kodeksu cywilnego w Tytule III. Prawa rzeczowe ograniczone, a realizacja tych praw konkretyzuje się poprzez umowy cywilnoprawne, zawierane dwustronnie przez strony umowy, w trybie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym przez wójta ( poprzednio zarząd gminy) wykonującego zadania określone przepisami prawa. Do zadań tych należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Brak jest również podstaw prawnych do aktualizacji w okresach rocznych tych opłat, na zasadach określonych ustawą, gdyż te które określa ustawa o gospodarce nieruchomościami odnoszą się tylko i wyłącznie do prawa użytkowania wieczystego gruntu i trwałego zarządu. Wydanie przepisu gminnego w tym zakresie przez radę gminy stanowi rażące naruszenie prawa. Art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym upoważniający organy gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, w tym gospodarowaniem nieruchomościami Miasta Oleśnica, nie pozwala na ustalenie w drodze uchwały rady gminy sztywnych opłat i ich aktualizację w stosunku do prawa użytkowania i służebności, gdyż te ustalane są, jak już wyżej zauważono, przez strony umowy cywilnoprawnej. Należy uznać również za trafne zarzuty strony skarżącej w zakresie odnoszącym się do treści § 32 uchwały, jako niezgodnego z art. 68 ust. 1 pkt 8 i art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że bonifikata w zakresie ceny sprzedaży jak i pierwszej opłaty rocznej i opłat rocznych może być udzielana tylko podmiotom określonym w art. 209 "a" ust. 1 i 2 cyt. ustawy, tj. właścicielom lokali mającym roszczenie w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej; pod warunkiem że roszczenie to zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali. Treść § 32 uchwały skierowana jest faktycznie do szerszego kręgu adresatów, gdyż dotyczy sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste wspólnotom mieszkaniowym, w drodze bezprzetargowej, nieruchomości gruntowej lub ich części niezbędnych do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W tym zaś zakresie ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera regulację w art. 37 ust. 2 pkt 6, z którego nie wynika aby organy gminy miały prawną możliwość udzielania bonifikat z tytułu zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości lub jej części niezbędnej na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, jeżeli nie mogą być zbyte jako odrębne nieruchomości. W zakresie pozostałych regulacji zawartych w § 3, § 5 pkt 1,2, 3 i 5, § 7 pkt 2, § 8 pkt 1, § 11, § 13 pkt 3, § 20 pkt 3, § 21, §§ 24-26, § 28, § 29 pkt 2, Sygn. akt IISA/Wr 2789/2001 8 § 31, § 30, i § 42 zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że zawierają one powtórzenia ustawy o gospodarce nieruchomościami regulowane odpowiednio w art. 11 § 1 w związku z art. 25 § 1 i art.. 12, art. 13 ust. 2 i art. 14, art. 40 ust. 3, art. 37 ust. 2, art. 11, art. 31, art. 70 ust. 3, art. 68 ust. 2, art. 67 ust. 1, art. 67 ust. 2 i 3, art. 70 ust. 1, art. 218, art. 71 ust. 2, art. 77 ust. 1, art. 72 ust. 3 i 1-4 oraz art. 45 ust. 1. W kwestiach powtarzania przepisów ustawy w treści uchwały rady gminy, skład orzekający w niniejszej sprawie, wypowiedział się już w uzasadnieniu wyroku przy omawianiu § 5 pkt 4 i § 23 pkt 2 uchwały, uznając iż takie "powtórzenia" stanowią istotne naruszenie prawa i zasad techniki legislacyjnej, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności takich przepisów uchwały. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w redakcji przepisu § 14 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę w części orzeczonej w pkt I sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) o stwierdzeniu nieważności tej części zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd nieuwzględnił skargi i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.