II SA/Wr 288/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek ( spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Z. i H. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakazujące wstrzymania użytkowania warsztatu wulkanizacyjnego oraz nakładające obowiązek przewidziany w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] (Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał Z. W. wstrzymanie użytkowania budynku warsztatu wulkanizacyjnego i nałożył obowiązki przewidziane w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podkreślono, iż wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły na warsztat wulkanizacyjny, zlokalizowany na terenie działki nr [...] w miejscowości S., Gmina L., bez wymaganego zgłoszenia. Po uprzednim zawiadomieniu stron oraz w ich obecności dokonano oględzin tegoż obiektu ustalając, że został zmieniony sposób użytkowania budynku gospodarczego stodoły, ponieważ obecnie obiekt ten jest użytkowany jako warsztat wulkanizacyjny i wymiany opon. Stwierdzono nadto, że w celu przystosowania obiektu do nowej funkcji przeprowadzono następujące roboty: wykonano strop pośredni o konstrukcji drewnianej, kanał rewizyjny, instalację na sprężone powietrze, instalację elektryczną gniazdkową, wymieniono wrota na metalowe przeszklone poliwęglanem. Jak dalej podniesiono - inwestor nie posiadał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku stodoły na warsztat wulkanizacyjny oraz nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi. W oświadczeniu złożonym do protokołu inwestor podał, że nie wykonał kanału rewizyjnego, jak również instalacji elektrycznej gniazdkowej. Prace te zostały bowiem wykonane przez poprzedniego właściciela. Nadto do protokołu załączono kopię oświadczenia W. B., w którym podał, że w latach powojennych w zasiedlonym przez niego gospodarstwie rolnym w S. w budynku gospodarczym znajdowała się instalacja elektryczna oraz kanał, a pomieszczenie to wykorzystywane było jako garaż i warsztat dla maszyn rolniczych. W takim też stanie budynek gospodarczy został przekazany nowym właścicielom. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że z powyżej opisanego oświadczenia, nie wynika jednak, iż użytkując przedmiotowy budynek jako garaż i warsztat dla maszyn rolniczych W. B. dokonał zmiany jego sposobu użytkowania w sposób legalny, tym bardziej, że przytaczany w jego oświadczeniu akt notarialny potwierdza jedynie przejęcie przez nowych właścicieli budynku gospodarczego, a nie warsztatu. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. powyższe ustalenia wyczerpują przesłanki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 zezm.) i w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy, który stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 powyższej ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w podjętym rozstrzygnięciu zawarł także pouczenie o prawie złożenia zażalenia do Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Nie godząc się z powyżej opisanym orzeczeniem, zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. złożyli H. i Z. W., wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie wadliwie wszczętego postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów prawa proceduralnego i materialnego. W głównych motywach uzasadnienia swego zażalenia podnieśli, iż stosownie do udzielonych w trakcie przeprowadzania oględzin informacji, nie są stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem strony kwestionującej postanowienie stroną niniejszego postępowania jest K. W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą W., a to z uwagi na fakt umownego przekazania na jego rzecz obiektu do użytkowania, położonego na działce Nr[...]. W związku z powyższym i stosownie do postanowień art. 3 pkt 11 ustawy -Prawo budowlane oraz zgodnie z przepisem z art. 28 KPA, art. 105 § 1 KPA, art. 112 KPA, art. 126 KPA i art. 127 KPA, postępowanie jest wobec H. i Z. W. bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone, a wadliwe postanowienie uchylone. Postanowieniem z dnia [...] (Nr[...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie podkreślił, że postępowanie administracyjne jest oparte na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego, a w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ II instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie przepisu art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, który reguluje problematykę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, tzn. zmiany dokonanej bez wymaganego zgłoszenia. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powoduje, że organ nadzoru budowlanego, do którego właściwie zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego należy ta problematyka, zobowiązany jest wydać postanowienie nakładające na osobę, która dokonała tej zmiany, obowiązek: 1. zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 2. przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych przy legalnej zmianie sposobu użytkowania, określonych w art. 71 ust. 2 powoływanej ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na kwestionowane postanowienie nie przysługuje zażalenie. Zdaniem organu II instancji niedopuszczalność zażalenia wynika w powyższym przypadku, z przyczyn o charakterze przedmiotowym, które obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 71a Prawa budowlanego dotyczące kwestii wynikających w toku postępowania - może prowadzić do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania - lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy. Samo zaś błędne pouczenie o możliwości wniesienia przez stronę środka zaskarżenia nie rodzi dla strony takiego uprawnienia, jeżeli nie jest ono określone przepisami prawa materialnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. złożyli H. i Z. W., wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa proceduralnego i materialnego. Zgodnie bowiem z art. 7, 75, 77 § 1 i 4, 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego na organie ciążą obowiązki podejmowania wszelkich działań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przeprowadzenia dowodu na żądanie strony, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zdaniem skarżących tak organ I jak i II instancji, pomimo pisemnego żądania Z. W. nie przeprowadził dowodu w zakresie ustalenia strony oraz uwzględnienia umowy użyczenia z [...]r., co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Przesłanie natomiast równocześnie wadliwego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły na warsztat wulkanizacyjny oraz postanowienia z dnia [...]r. uniemożliwiło stronom składanie wyjaśnień i wniosków, co stanowi rażące naruszenie art. 10, art. 80, art. 81 KPA. Nadto - zdaniem skarżących pominięcie K. W., strony postępowania - faktycznego użytkownika budynku gospodarczego, prawnie dysponującego nieruchomością na cele budowlane na mocy zawartej umowy użyczenia stanowi rażące naruszenie art. 28 oraz innych postanowień KPA i doprowadziło do wydania postanowień w stosunku do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Postanowienia te zawierają wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 4 oraz § 1 pkt 2 KPA powodującego konieczność stwierdzenia ich nieważności. W dalszej części uzasadnienia niniejszej skargi H. i Z. W. podnieśli zarzut niezgodnego z przepisami prawa i wadliwego sporządzenia protokołu oględzin, który w ich ocenie nie może stanowić dowodu i podstawy do orzekania, czy prowadzenie przez stronę pominiętą w postępowaniu działalności obejmującej usługi sprzedaży i wymiany opon w istniejącym obiekcie budowlanym stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Także zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie brak jest przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane uzasadniających przyjęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w jego części, a to z uwagi na fakt, iż nie zmieniono w budynku gospodarczym warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska czy też wielkości lub układu obciążeń. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w tym czasie przepisów prawnych uznał, iż w niniejszej sprawie uchybienia, o których mowa powyżej nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. W niniejszej sprawie istotę sporu między stronami stanowi postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nakazującego wstrzymanie użytkowania warsztatu wulkanizacyjnego oraz nakładającego obowiązki przewidziane w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji błędnego pouczenia strony o możliwości skorzystania z tego środka zaskarżenia. Stosownie do postanowień art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Natomiast dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 powyższej ustawy to: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zgodnie z przepisem z art. 141 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008r., o sygn. akt IISA/Po 532/07, podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę – "Zażalenie przysługuje na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Sama w sobie nie ma także znaczenia ranga rozstrzyganej sprawy procesowej, jeśli ustawodawca nie uznał jej na tyle istotną, by stworzyć możliwość jej kontroli w toku postępowania. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo". Mając na względzie powyższe regulacje normatywne i wypracowane przez judykaturę standardy proceduralne sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie miał wątpliwości, iż zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca ani w przepisach prawa materialnego, w tym przypadku Prawa budowlanego, ani w przepisach proceduralnych nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym. Zasadnym zatem było podjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Jest to bowiem zgodne z dyspozycją zawartą w art. 134 KPA, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Mając na względzie powyższe okoliczności stanu faktycznego i prawnego oraz kierując się dyspozycją zawartą w art. 151 – Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz, Administracyjne postępowanie Budowlane prawo, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Oddalono skargę, II SA/Po 532/07 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2008-04-15, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA