II SA/Wr 296/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2007r. sprawy ze skargi Gminy D na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyodrębnienia grupy odbiorców "Odbiorcy wody spoza terenu gminy" w tabeli w pkt. 4 oraz ppkt. 5 pkt. 5 Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy D.z dnia [...]nr [...]w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oddala skargę W dniu [...] Rada Gminy D., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) i rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), wydała uchwałę Nr [...] w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. W dniu [...] Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr[...] , którym stwierdził nieważność wyodrębnienia taryfowej grupy odbiorców "Odbiorcy wody spoza terenu gminy" w tabeli w pkt 4 oraz ppkt 5 pkt 5 Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda D. wskazał, iż organami nadzoru nad gminą są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Organy nadzoru sprawują nadzór nad działalnością gminną (art. 85). "Działalnością gminną" jest wszelka działalność gmin oraz wymienionych w ustawie jednostek (uchwała TK z 27.09.1994 r., W. 10/93, OTK ZU 1994, nr 2, poz. 46). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia terminowego doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1). Rada Gminy D. podjęła w dniu [...] uchwałę w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodą. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził: - wyodrębnienie w tabeli w pkt 4 wśród taryfowych grup odbiorców grupy "Odbiorców spoza terenu gminy" w Taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę z istotnym naruszeniem przepisu art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; - podjęcie ppkt 5 pkt 5 uchwały z istotnym naruszeniem przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wojewoda podniósł, iż w punkcie 4 Taryfy jako jedną z taryfowych grup odbiorców wskazano "odbiorcy wody spoza terenu gminy". W odpowiedzi na pismo nr [...] z dnia [...] w którym organ nadzoru zwrócił się o wyjaśnienie, na jakiej podstawie została wyodrębniona ta grupa odbiorców, wójt gminy w piśmie z dnia [...] sygn. [...] wyjaśnił, że "taryfowa grupa odbiorców wody spoza terenu gminy została wyodrębniona, ponieważ gminna jednostka budżetowa – Zakład Obsługi Komunalnej w D. posiada zawartą umowę o dostarczanie wody dla odbiorców wody spoza terenu gminy zaliczonych do gospodarstw domowych". Wojewoda D. podkreślił, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, określenie "taryfowa grupa odbiorców" oznacza "odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi". Wśród wskazanych w powyższym przepisie kryteriów wyodrębnienia nie mieści się kryterium miejsca siedziby lub zamieszkania odbiorcy. Oznacza to, że zatwierdzając taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę Rada Gminy D. rażąco naruszyła przepis art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, wprowadzając nowe kryterium wyodrębnienia taryfowej grupy odbiorców, do czego nie została upoważniona. Organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483) podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Ustęp 3 art. 164 Konstytucji formułuje dla gminy generalną klauzulę dla zakresu jej działania, stanowiąc, że: "Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego". Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Z kolei przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, wymieniając w katalogu spraw zastrzeżonych dla gminy również zaopatrzenie w wodę. Pojęcie wspólnoty zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie ustawodawca ustalił, że wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy danej gminy. Dodatkowo w art. 1 ust. 2 ustawodawca stwierdził, iż "ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową i odpowiednie terytorium". Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę badanej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż Rada Gminy zatwierdzając Taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie jest upoważniona do ustalenia taryfy i stawki opłat dla odbiorców wody spoza terenu gminy, albowiem wszelkie akty uchwalane przez radę gminy mogą dotyczyć jedynie mieszkańców danej gminy lub podmiotów mających siedzibę na jej terytorium. Zdaniem Wojewody, zawieranie umów o dostarczanie wody z odbiorcami spoza terenu gminy nie pociąga za sobą konieczności wyodrębnienia osobnej taryfowej grupy odbiorców. Możliwe jest bowiem odpowiednie stosowanie do tych odbiorców cen i stawek określonych dla grup odbiorców z terenu gminy. Wskazano przy tym, iż sam wójt w piśmie "z dnia 19 marca" użył określenia "odbiorców spoza terenu gminy zaliczonych do grupy gospodarstw domowych". Wojewoda podał następnie, iż w pkt 5 ppkt 5 Taryfy stwierdzono, że "w przypadku niesprawności wodomierza ilość pobranej ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe, z uwagi na brak poboru lub zmniejszony pobór wody w tym okresie - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby niesprawności wodomierza". Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, "w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza". Przepis ten jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, a co za tym idzie rada gminy nie jest upoważniona do jego modyfikacji. W związku z powyższym zatwierdzenie przez Radę gminy pkt 5 ppkt 5 Taryfy w ocenie Wojewody D. należało ocenić jako istotne naruszenie prawa. Gmina D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Strona skarżąca przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, polegające na błędnej jego wykładni i przyjęcie, że skarżąca wprowadza nowe kryterium wyodrębnienia taryfowej grupy odbiorców, do czego nie została upoważniona; - art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, w wyniku przyjęcia, że skarżąca potrzebuje dodatkowego upoważnienia ustawowego do zatwierdzenia pkt 4 oraz ppkt 5 pkt 5 taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę; - art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, polegające na błędnej jego wykładni i przyjęcie, że ta regulacja prawna dotyczy tylko mieszkańców gminy; a ponadto: - błędne przyjęcie przez organ nadzoru, że przedmiotowa uchwała w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest aktem prawa miejscowego, poprzez twierdzenie, że uchwała wiąże tylko mieszkańców danej gminy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ nadzoru wystąpił z zarzutem przekroczenia upoważnienia przez Radę Gminy D. przy wyodrębnieniu grupy odbiorców "Odbiorcy spoza terenu gminy" w tabeli w pkt 4, stwierdzając, że żaden przepis nie upoważnia skarżącej do wprowadzania nowego kryterium wyodrębnienia taryfowej grupy odbiorców, więc jest to sprzeczne z prawem oraz stwierdził, że zatwierdzenie Taryfy w ppkt 5 pkt 5 dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest również niezgodne z prawem. Podnosząc, że ustawa z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady funkcjonowania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych oraz zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wywiedziono, iż w ustawie tej nie jest powiedziane, jak mają kształtować się taryfy, ponadto nie ma przepisu w obowiązującym prawie zabraniającego dostarczania wody odbiorcom spoza terenu gminy. W skardze stwierdzono, że: "Przedmiotowa uchwała zaś, w zakresie dotyczącym wyodrębniania grupy odbiorców "Odbiorcy wody spoza terenu gminy" w tabeli w pkt. 4 oraz zatwierdzenia ppkt. 5 pkt. 5 taryf (moim zdaniem narusza), w żadnym wypadku nie narusza prawa, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego" (cytat ze skargi). Strona skarżąca podała, że przedmiotowa Taryfa opracowana została na podstawie zasad określonych w art. 20-23 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, będącego konkretyzacją zagadnień dotyczących sposobu określania taryf, a tym samym weryfikacji ich zgodności z prawem. W skardze podniesiono, iż według nowego stanu prawnego rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 ustawy). Rada może więc podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia w przypadku taryf "sporządzonych niezgodnie z prawem". Od 14 stycznia 2002 r. rady gmin nie są już uprawnione do ustalania cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uprawnienia rady gminy ograniczają się w tym względzie jedynie do zatwierdzania takich cen i stawek opłat (taryf), określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Podkreślono następnie, że podejmując uchwałę, rada dokonuje określonego rozstrzygnięcia o mniej lub bardziej ogólnym charakterze. Z rozstrzygnięć tych wynikają zadania wymagające realizacji. Polegają one m.in. na: 1) czynnościach prawnych lub techniczno-organizacyjnych, których wymaga wykonanie uchwały; 2) wymuszeniu przestrzegania przepisów gminnych oraz uchwalonych przez radę nakazów i zakazów regulaminowych. W związku z powyższym, w ocenie strony skarżącej, norma kompetencyjna w przedmiotowej sprawie realizowana jest w prawidłowy sposób i nie narusza żadnych przepisów ustawy, tym bardziej, iż zakres działania Rady Gminy jest ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Strona skarżąca podniosła, iż art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że odbiorca usług to każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Taryfowa grupa odbiorców usług, to odbiorcy usług charakteryzujący się podobnymi kosztami świadczenia usług, wynikającymi w szczególności z ich zakresu rzeczowego, charakterystyki konsumpcji wody, jakości odprowadzanych ścieków oraz sposobu rozliczeń. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest z kolei obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Skarżąca Gmina, obok rzeczywistych potrzeb w zakresie realizacji zadania własnego - zbiorowego zaopatrzenia w wodę, brała również pod uwagę potrzebę sprawiedliwego i przejrzystego objęcia Taryfą każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, choćby spoza terenu gminy. Brak tego kryterium stwarza konieczność pozbawienia odbioru wody osób zamieszkującym poza terenem gminy, pomimo istnienia prawnie wiążącej umowy o dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wody i odprowadzanie ścieków. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Strona skarżąca wywiodła, że przepis art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie może być interpretowany w sposób przeczący jego brzmieniu, gdyż z faktu, że gmina zaspokaja potrzeby wspólnoty, wcale nie wynika w swoisty sposób rozumiana przez organ nadzoru, iż grupa odbiorców nie może być ustalona spoza terenu gminy. W opinii strony skarżącej stanowisko organu nadzoru, że rada gminy musi posiadać szczególne upoważnienie ustawowe do określenia grupy odbiorców w przedmiotowej sprawie nie znajduje żadnego prawnego umocowania. Żądanie organu nadzoru oparcia postanowienia uchwały o jakieś dodatkowe upoważnienia narusza nie tylko ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale godzi w podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego, a także narusza przepisy art. 163, 164 i 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Unormowania art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiące o trybie zatwierdzania taryf przez radę gminy, mają chronić interes odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Jak wskazują przepisy cytowanej ustawy (art. 2 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 2 i 4) odbiorcą usług jest osoba, której nieruchomość została przyłączona do sieci i posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu, do którego ma być dostarczana woda i z którego będą odprowadzane ścieki. Oznacza to, że ustawa ta określa relacje pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym działającym na terenie gminy a odbiorcami usług. Konieczność zawarcia przez przedsiębiorstwo umowy z osobą, która wystąpiła z wnioskiem o jej zawarcie i której nieruchomość została przyłączona do sieci, dotyczy właścicieli takich nieruchomości. Strona skarżąca wywiodła, że obecne regulacje traktują wielokrotnie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako podmiot dokonujący wyboru rodzaju i struktury taryfy oraz alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług (§ 3, 10, 11 ust. 4, § 13 ust. 1, § 14 rozporządzenia, art. 20 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Gmina podała, że uwzględniając ponoszone koszty zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dokonano podziału odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych na taryfowe grupy. Art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatwierdzając wyodrębnioną grupę odbiorców, rada gminy posiadała upoważnienie ustawowe do realizacji swoich zadań w ten sposób. Skarżąca podniosła, że regulacje ustawowe nie nakazują radzie realizacji zadań wynikających z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w określony sposób, a tym bardziej nie wykluczają i nie zakazują takiego określenia odbiorców. W opinii strony skarżącej, określona ustawowo taryfowa grupa odbiorców usług, czyli odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi, nie wymaga do ustanowienia grupy odbiorców spoza terenu gminy, wbrew stanowisku organu nadzoru, kryterium miejsca siedziby lub miejsca zamieszkania odbiorcy, gdyż jest to tylko nazwa służąca określeniu grupy odbiorców, zaś w odniesieniu do nazwy tej grupy nie ma ustawowych kryteriów, jak grupa odbiorców ma się nazywać. W związku z tym strona skarżąca wywiodła, że nazwa odbiorców może być dowolna, byleby zachowane były do niej zasady określone przez ustawodawcę taryfowych cen i stawek opłat. Skarżąca Gmina podniosła następnie, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w dziale "Kryteria różnicowania cen i stawek opłat", § 13 stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru rodzaju i struktury taryfy, uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić: uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług. Stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się natomiast na podstawie kosztów: utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Różnicowanie tych cen i stawek opłat, zapewnia się w szczególności przez: podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług, wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowym stanie faktycznym, taryfy i stawki opłat co do grupy odbiorców nazwanej spoza gminy, określone zostały z zachowaniem zasad określonych przez ustawodawcę. Strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa grupa odbiorców ma określoną stawkę tożsamą z grupą odbiorców o nazwie "gospodarstwa domowe". Oznacza to, że grupa odbiorców spoza gminy nie została wyodrębniona ze względu na miejsce zamieszkania. Zróżnicowanie nastąpiło więc jedynie w kwestii zgodnej z § 13 rozporządzenia, to jest łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług, a więc zgodnie z prawem. Nazewnictwo zaś określonej grupy jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości określenia taryfy, nie jest regulowane ustawowo, tak więc pozostaje wyłączone spod oceny Rady Gminy, a tym samym organu nadzoru. Organ nadzoru może jedynie oceniać zgodność z prawem kryterium wyodrębnienia grupy odbiorców, to jest zgodnie z prawem. Nie jest tym kryterium miejsce zamieszkania, jak organ nadzoru twierdzi, co właśnie m.in. dowodzi jednakowa stawka dla mieszkańców gminy i mieszkańców spoza gminy. Nadto strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, odnośnie do którego obowiązuje zakres upoważnienia ustawowego zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest że uchwała wiąże tylko mieszkańców gmin. Akt prawa miejscowego musi zawsze zawierać się w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP). O kwalifikacji danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego nie decyduje sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy, ale jego cechy materialne i formalne. Należy brać tu pod uwagę charakter ustanawianych norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Chodzi tu o normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Tymczasem zatwierdzanie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy na drodze uchwały, w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Natomiast stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwem mają charakter cywilnoprawny, w tym zakresie zawierana jest bowiem umowa (art. 6 powołanej ustawy), a na tle tych stosunków nie ma żadnych ograniczeń co do zawierania umów przez mieszkańców tylko jednej gminy. W opinii strony skarżącej, celowe jest zaznaczenie, że przyjęcie poglądu, iż konkretnego rodzaju uchwała rady gminy ma charakter prawa powszechnie obowiązującego oznaczałoby akceptację stanowiska, że może ona wprowadzać na obszarze gminy ceny urzędowe (sztywne). Do tego zaś w świetle upoważnień ustawowych nie ma podstaw (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 995/05 LEX nr 190588). Orzeczenie organu nadzoru, jak wywodziła strona skarżąca, władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, a bezpodstawnie stwierdzające nieważność części przedmiotowej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem, jest nie do przyjęcia. Dopiero podjęcie uchwały mimo braku ustawowej podstawy byłoby istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały. Wadliwość taka nie zachodzi, gdyż organ gminy, będąc obiektywnie właściwy do podjęcia uchwały, w sposób ustawowo określony realizuje swoje obowiązki. W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Gminy D. nie narusza prawa. Wojewoda D. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ nadzoru zaprzeczył wszystkim twierdzeniom strony skarżącej, o ile im wyraźnie nie przyznaje i podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje podstawowe elementy konstrukcji prawnej nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a mianowicie określa organy nadzoru i kryteria nadzoru, stanowiąc w art. 171, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2). Podziału właściwości pomiędzy organami nadzoru dokonują ustawy samorządowe. Stosownie do art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda D. stwierdził nieważność wyodrębnienia taryfowej grupy odbiorców "Odbiorcy wody spoza terenu gminy" w tabeli w pkt. 4 oraz ppkt. 5 pkt. 5 Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Zdaniem organu nadzoru wyżej wymienione wyodrębnienie istotnie narusza art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Natomiast podjęcie ppkt. 5 pkt. 5 istotnie narusza § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886). Stanowisko to uznać należy za słuszne. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Stosownie do art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, użyte w tej ustawie określenie "taryfowa grupa odbiorców usług" oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Przywołując powyższe przepisy Wojewoda prawidłowo stwierdził, że wyodrębnienie taryfowej grupy odbiorców "Odbiorcy wody spoza terenu gminy" w tabeli w pkt. 4 nastąpiło z istotnym naruszeniem tych przepisów. Wbrew twierdzeniom skargi, w sprawie tej wyodrębniono grupę odbiorców "spoza terenu gminy" w istocie na podstawie kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby, a więc na podstawie kryterium pozaustawowego, bowiem w żaden inny sposób tej grupy odbiorców nie różnicowano w stosunku do innych grup. Zauważyć wypada, że w "Taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę", zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] nr[...] , wyodrębniono cztery taryfowe grupy odbiorców: 1) gospodarstwa domowe, 2) pozostali odbiorcy wody, 3) odbiorcy wody spoza terenu gminy, 4) odbiorcy wody korzystający ze studni. W Taryfie tej wskazano, że do grupy "gospodarstwa domowe" zalicza się gospodarstwa domowe, gospodarstwa rolne i innych odbiorców, takich jak: szkoły, świetlice, urzędy administracji samorządowej oraz jednostki budżetowe tych urzędów. Do grupy "pozostali odbiorcy wody" zalicza się pozostałych odbiorców wody: m.in. podmioty prowadzące działalność gospodarczą produkcyjną, usługową lub handlową, a także działy specjalne produkcji rolniczej. Grupa "odbiorcy wody spoza terenu gminy" to grupa odbiorców spoza terenu gminy D., dla której prowadzona jest sprzedaż hurtowa wody. Do grupy "odbiorcy wody korzystający ze studni" zaliczono najemców lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy D., korzystających ze studni przydomowych zlokalizowanych przy budynkach mieszkalnych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że grupa "odbiorcy wody spoza terenu gminy" to grupa odbiorców wyodrębniona jedynie z uwagi na kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby (poza gminą D.), przy dodatkowym warunku prowadzenia dla niej sprzedaży hurtowej wody. Dla grup "gospodarstwa domowe" i "odbiorcy wody spoza terenu gminy" przewidziano takie same stawki opłaty, natomiast grupę "pozostali odbiorcy wody" objęto stawką wyższą, a grupę "odbiorcy wody korzystający ze studni" stawką niższą. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż gdyby prowadzono sprzedaż hurtową wody dla mieszkających poza gminą D. odbiorców, którzy – gdyby mieszkali na terenie gminy D., zaliczeni byliby do innej grupy niż "gospodarstwa domowe" (praktycznie – do grupy "pozostali odbiorcy wody", bowiem poza gminą D. raczej nie ma najemców lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy D.), to odbiorcy ci objęci byliby stawką taką, jak odbiorcy z grupy "gospodarstwa domowe". W stosunku bowiem do odbiorców o nazwie "spoza gminy" nie przewidziano żadnego zróżnicowania. Paradoksalnie zatem, podmioty prowadzące działalność gospodarczą produkcyjną, usługową lub handlową oraz działy specjalne produkcji rolniczej, mające swoją siedzibę na terenie gminy D., objęte byłyby wyższą stawką niż takie same podmioty spoza terenu tej gminy. Powyższe wskazuje jednoznacznie na wyodrębnienie grupy odbiorców spoza terenu gminy na podstawie kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby i nie jest to – jak sugeruje strona skarżąca – jedynie kwestia nazewnictwa. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że niemożność wyodrębnienia grupy odbiorców wody za pomocą kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby nie oznacza, że nie można dostarczać wody podmiotom spoza gminy. Możliwość taka oczywiście istnieje, co zresztą zaznaczał organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu podając, że możliwe jest odpowiednie stosowanie do tych odbiorców cen i stawek określonych dla grup odbiorców z terenu gminy. Nie można zatem mówić, że brak tego kryterium "stwarza konieczność pozbawienia odbioru wody osób zamieszkujących poza terenem gminy, pomimo istnienia prawnie wiążącej umowy o dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wody i odprowadzanie ścieków". Dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków może dotyczyć podmiotów spoza gminy, ale na zasadach takich samych, jak dotyczące mieszkańców gminy. Podnoszone zatem w skardze zarzuty i argumenty dotyczące powyższej kwestii nie mogły zostać uwzględnione. W myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. W tej sytuacji przyjęcie w ppkt. 5 pkt. 5 Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, że "w przypadku niesprawności wodomierza ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe, z uwagi na brak poboru lub zmniejszony pobór wody w tym okresie – na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby niesprawności wodomierza", stanowi niedopuszczalną modyfikację powszechnie obowiązującego przepisu rozporządzenia Ministra Budownictwa. Stwierdzić w tym miejscu trzeba, że poza ogólnym stwierdzeniem, iż przedmiotowa uchwała "w żadnym wypadku nie narusza prawa", strona skarżąca w istocie nie kwestionowała zarzutu Wojewody D., że ppkt. 5 pkt. 5 Taryfy istotnie narusza § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a w każdym razie nie przedstawiła żadnych argumentów mających świadczyć o prawidłowości przyjętego przez Radę Gminy unormowania. Zauważyć wypada, że w skardze zawarto zapis mogący świadczyć, iż sporządzający skargę uważał, że ppkt. 5 pkt. 5 Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę został podjęty z naruszeniem prawa. Świadczy o tym fragment skargi, zawierający następujący zapis: "Przedmiotowa uchwała zaś, w zakresie dotyczącym wyodrębniania grupy odbiorców "Odbiorcy wody spoza terenu gminy" w tabeli w pkt. 4 oraz zatwierdzenia ppkt. 5 pkt. 5 taryf (moim zdaniem narusza), w żadnym wypadku nie narusza prawa, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego" (podkreślenie autora skargi). Gdyby jednak nawet założyć, że intencją sporządzającego skargę było stwierdzenie, że ppkt. 5 pkt. 5 Taryfy prawa nie narusza, to w świetle regulacji zawartej w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. istotne naruszenie prawa przez unormowanie z ppkt. 5 pkt. 5 Taryfy jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze argumentu, że organ nadzoru błędnie przyjął, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, poprzez twierdzenie, że uchwała wiąże tylko mieszkańców danej gminy, stwierdzić należy, iż wbrew wywodom skargi Wojewoda wcale nie uważał, że uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to jednoznacznie z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym nigdzie nie użyto stwierdzenia, iż powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Przeciwnie, treść zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, że zdaniem organu nadzoru wspomniana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jak trafnie zaznaczył Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę, stanowisku, że organ nadzoru uznał przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego przeczy sama treść rozstrzygnięcia nadzorczego, a w szczególności stwierdzenie, iż "zawieranie umów o dostarczanie wody z odbiorcami spoza terenu gminy nie pociąga za sobą konieczności wyodrębnienia osobnej taryfowej grupy odbiorców. Możliwe jest bowiem odpowiednie stosowanie do tych odbiorców cen i stawek określonych dla grup odbiorców z terenu gminy". Tak więc i ten zarzut podniesiony w skardze okazał się nieuzasadniony. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z obowiązującym prawem, a zatem nie ma podstaw do jego skutecznego zakwestionowania i uwzględnienia skargi. W tej sytuacji – stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.