II SA/Wr 302/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku w rejonie wjazdu przeciwpożarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. R. jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którą organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku przy ul. B. [...] we W. w rejonie wjazdu przeciwpożarowego na terenie posesji przy ul. [...] we W. oraz przestrzegania przepisów w tym zakresie – ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania organ I instancji na podstawie analizy akt archiwalnych, przekazanych przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. oraz dokumentów udostępnionych przez inwestora Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", ustalił, że w dniu 30 września 1983 r. wydana została przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego informacja o terenie (znak: [...]) dla nieruchomości przy ul. [...] we W.. W punkcie "e" informacji podano wytyczne ukształtowania przestrzennego i funkcjonalnego terenu, zgodnie z którymi należy "opracować zagospodarowanie terenu przewidując dojazd do wnętrza blokowego przez posesję nr [...] jak również przewidzieć dodatkowy wjazd do D.Z.P.C. "[...]". Następnie decyzją z dnia 13 marca 1986 r. nr [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. zatwierdził plan realizacyjny dla zabudowy mieszkalno-usługowej przy ul. [...] i [...]. Integralną część wydanej decyzji stanowiło opracowanie pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne", w którego skład wchodzi plan realizacyjny zagospodarowania terenu, sporządzony na kopii mapy zasadniczej, przedstawiający m.in. budynki istniejące, teren D.Z.P.C. "[...]", budynki projektowane oraz przeznaczone do rozbiórki. Na przedmiotowym załączniku graficznym istnieje również zapis "wyjazd awaryjny"" zamieszczony na obszarze D.Z.P.C. "[...]" przy granicy z nieruchomością przy ul. [...]. W części opisowej opracowania pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne" wskazano natomiast, że projektuje się "drogę wewnątrz -blokową dla obsługi zaplecza sklepowego, dojazdów gospodarczych do budynków istniejących i projektowanych oraz jako wyjazd awaryjny dla D.Z.P.C. "[...]" poprzez bramę w budynku nr [...] przy ulicy [...] we W.." Następnie decyzją z dnia 11 lutego 1987 r. nr [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. udzielił zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego przy ul. [...]. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest dokumentu bezpośrednio świadczącego o dopuszczeniu do użytkowania budynku przy ul. [...], niemniej wiadomym jest z urzędu fakt prowadzenia przez ten sam organ postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania bez pozwolenia tego budynku, które zakończyło się decyzją z dnia 15 października 2007r. nr [...], umarzającą prowadzone postępowanie. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można czynić zarzutu nielegalnego użytkowania budynku i stosować z tego powodu sankcji prawnych. W trakcie prowadzonego postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" przedłożyła do akt sprawy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z 21 października 2009 r. nr [...], którą umorzone zostało postępowanie w sprawie konieczności zapewnienia dodatkowego dojazdu pożarowego do budynków usytuowanych wewnątrz dziedzińca nieruchomości przy ul. [...] od strony ul. [...] we W.. W decyzji wskazano, że dojazd pożarowy do budynków przy ulicy [...] jest zapewniony jezdnią ulicy, zaś dostęp jednostek gaśniczych do obiektów wewnątrz dziedzińca jest możliwy przez bramę przejazdową w budynku oraz bramę od strony ul. [...] we W.. Po zapoznaniu się z aktami sprawy pełnomocnik J. R. w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r. wyjaśnił, że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] została uchylona przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. nr [...]. W tak kształtującym się stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku przy ul. [...] w rejonie wjazdu przeciwpożarowego na terenie posesji przy ul. [...] oraz przestrzegania przepisów w tym zakresie. Organ wyjaśnił, że zarówno na planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. nr [...] z dnia 11 lutego 1987 r. jak i w informacji o terenie dla nieruchomości przy ul. B. [...] mowa jest o tym, że dojazd awaryjny należy zapewnić dla D.Z.P.C. "[...]." Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przyjął, że konkretne wskazanie nazwy zakładu zamiast adresu posesji świadczy niewątpliwie o tym, iż zdaniem organu wydającego ten dokumenty dojazd awaryjny dotyczył zakładu jakim był D.Z.P.C. "[...]" ze względu na jego funkcję (produkcję cukierniczą). Obecnie przedsiębiorstwo D.Z.P.C. "[...]" nie istnieje, a zabudowania na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. pełnią odmienną funkcję (m.in. sklep, biura, usługi). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się również ze stwierdzeniem pełnomocnika J. R., że brak wykonania otworu w murze granicznym oraz brak stworzenia wyjazdu awaryjnego prowadzi do znacznego pogorszenia bezpieczeństwa oraz ochrony przeciwpożarowej na nieruchomości przy ulicy [...], gdyż mur jest murem istniejącym co najmniej od daty wydania zatwierdzania planu realizacyjnego, tzn. nikt nie wzniósł przedmiotowego muru ograniczając tym samym dostęp do nieruchomości przy ulicy [...], ani też nie zamurowano znajdującego się w murze otworu bramowego. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej dla budynków znajdujących się na terenie nieruchomości przy ulicy [...] na wniosek inwestora - J. R. wydał pozwolenia budowę (m.in. pozwolenie na adaptację i remont lokalu użytkowego na cele Urzędu Pocztowego - decyzja nr [...] z dnia 1 marca 1999r., pozwolenie na przebudowę części hali na potrzeby "[...]" [...]- decyzja nr [...] z dnia 9 kwietnia 2001 r.) zatwierdzając przy tym projekty budowlane uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wskazane obiekty po przeprowadzeniu robót budowlanych uzyskały pozwolenie na użytkowanie. Ponadto organ I instancji przyjął, że ponowne rozstrzygnięcie przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W. sprawy nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. R., który wskazywał, że niewykonanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" bramy w istniejącym murze stanowi pogorszenie warunków bezpieczeństwa oraz ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu I instancji, analiza przepisów dotyczących warunków technicznych obowiązujących w dacie zatwierdzania planu realizacyjnego oraz wydania pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] we W. tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, pozwala stwierdzić, że nie występuje w nich pojęcie "wyjazd lub wjazd awaryjny" w kontekście przepisów pożarowych. W § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazano jedynie, że do budynków mieszkalnych winny prowadzić dojazdy lub dojścia dla pieszych zaprojektowane w sposób umożliwiający awaryjny dojazd pojazdów uprzywilejowanych o ciężarze całkowitym do 2,5 tony. A zatem dojazdy awaryjne nie mogły stanowić dojazdów pożarowych, bowiem wozy bojowe do gaszenia pożaru mają ciężar większy niż 2,5 tony. W związku z powyższym istniejący na planie realizacyjnym zapis "wyjazd awaryjny" nie może zostać odczytywany jako wjazd przeciwpożarowy. Od decyzji umarzającej postępowanie odwołał się J. R.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, stąd zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że przedmiotem postępowania jest sprawa zgodności z przepisami realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku przy ul. [...] w rejonie wjazdu przeciwpożarowego na teren posesji przy ul. [...] oraz przestrzegania przepisów w tym zakresie. Organ odwoławczy po analizie akt sprawy w pełni podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do braku podstaw zarzucenia inwestorowi zrealizowania budynku przy ul. [...] niezgodnie z udzielonym pozwoleniem z powodu niewykonania przejazdu bramowego dla ówczesnego Zakładu "[...]". Organ odwoławczy przyjął, że wbrew zarzutom strony odwołującej znajdujące się w aktach dokumenty nie świadczą o tym, iż inwestor Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" powinien zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę wykonać wjazd na teren D.Z.P.C. [...]. Zawarte zarówno w "Informacji o terenie" z dnia 30 września 1983r. jak i planie realizacyjnym zapisy i oznaczenia graficzne dotyczące wjazdu awaryjnego dla D.Z.P.C. "[...]" poprzez posesję [...] we W. należy interpretować w ten sposób, że w razie wykonania w przyszłości oznaczonego na załączniku graficznym wjazdu teren posesji D.Z.P.C. "[...]" będzie skomunikowany z ulicą [...] poprzez nieruchomość przy ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego na podstawie zgromadzonych dokumentów nie sposób przyjąć, że organ udzielający pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] zobowiązał inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" do wykonania w istniejącym ogrodzeniu, pomiędzy posesjami przy ul. [...] i [...], wjazdu dla Zakładów "[...]". Organ odwoławczy wskazał, że powstanie takiego wjazdu służyłoby jedynie poprawie skomunikowania D.Z.P.C. "[...]" z otoczeniem a nie mieszkańcom budynku przy ul. B.. SM "[...]" jak i mieszkańcy budynku przy ul. [...] nie mieli żadnego interesu faktycznego lub też obowiązku prawnego wykonania dodatkowego wjazdu dla D.Z.P.C. "[...]" w ogrodzeniu oddzielającym ich posesje od terenu zakładu. Organ odwoławczy przyjął, że również organ udzielający pozwolenia na budowę nie miał uprawnień do nakładania takiego obowiązku, na inwestora. Gdyby taki obowiązek fatycznie został nałożony to plan realizacyjny zawierałby opis robót związanych z wykonaniem wjazdu bramowego, w tym wymiary otworu bramowego. Tymczasem brak jest takiego opisu w planie realizacyjnym. Organ II instancji przyjął, że brak przedmiotowego wjazdu nie stanowi odstępstwa od decyzji nr [...] z dnia 11 lutego 1987r. Na poparcie przyjętego stanowiska organ II instancji powołał się m.in. na stanowisko NSA, przyjęte w wyroku z dnia 8 stycznia 2008r. sygn. akt II OSK 1800/06, zgodnie z którym "gdy inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można mu zarzucić realizacji tych robót niezgodnie z przepisami". W konsekwencji dokonanych ustaleń organ odwoławczy przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania nakazu realizacji wymogów zawartych w prawomocnych decyzjach administracyjnych związanych z inwestycją przy ul. [...] we W. poprzez zapewnienia wjazdu awaryjnego wraz z bramą wjazdową w murze graniczącym z posesją przy ul. [...] we W.. W dalszej części rozważań zawartych w uzasadnieniu ostatecznej decyzji, organ II instancji zwrócił uwagę, że również przyjęcie, iż wykonanie wjazdu wynikało z udzielonego pozwolenia na budowę nie będzie miało wpływu na zmianę rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Nie można bowiem uznać, że niewykonanie wjazdu naruszyło przepisy i pogorszyło warunki bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej nieruchomości przy ul. [...] (terenu dawnego zakładu "[...]"). W momencie realizowania inwestycji na teren nieruchomości przy ul. [...], jak bezsprzecznie wynika z planu realizacyjnego dla budynku przy ul. [...] w miejscu zaznaczonego wjazdu istniały garaże przeznaczone do wyburzenia w związku z realizowaną inwestycją. Jeżeli zatem brak wjazdu od strony ul. [...] na nieruchomość przy ul. [...] naruszał ówcześnie obowiązujące przepisy, to stan ten nie powstał w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych na nieruchomości przy ul. [...]. Organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), obowiązek usunięcia stanu niezgodności z prawem powstałego w wyniku realizacji robót budowlanych objętych postępowaniem prowadzonym w tym trybie. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący wadliwości postępowania dowodowego wskutek nieprzeprowadzenia oględzin. Organ odwoławczy wskazał, że katalog środków dowodowych został przedstawiony przez ustawodawcę w art. 75-86 k.p.a. Wybór środków dowodowych został pozostawiony uznaniu organu prowadzącego postępowanie przy czym organ powinien stosować te środki dowodowe, które pozwalają ustalić wszystkie istotne aspekty sprawy mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. W omawianym przypadku kwestią sporną jest, czy pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] udzielone SM "[...]" decyzją nr [...] z dnia 11 lutego 1987r. nakładało na inwestora obowiązek wykonania wjazdu w murze na granicy z posesją przy ul. [...] i czy nie wykonanie takiego wjazdu w ramach realizowanej inwestycji naruszyło obowiązujące wówczas przepisy. O tym, że wjazd nie został wykonany świadczą działania podejmowane przez odwołującego zarówno na drodze administracyjnej jak i przed sądami powszechnymi zatem ta okoliczność jest niesporna. Natomiast ustalenia, czy wjazd był przewidziany w pozwoleniu na budowę organ mógł dokonać tylko na podstawie dokumentacji dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji inwestor nie został zobligowany do wykonania rzeczonego wjazdu decyzją Nr [...] z dnia 11 lutego 1987 r., a wykonanie inwestycji nie spowodowało naruszenia przepisów poprzez pogorszenie warunków bezpieczeństwa oraz warunków ochrony przeciwpożarowej na nieruchomości przy ul. [...] obecnie należącej do odwołującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. R. zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez jego pominięcie i błędne uznanie, że ustalenia w zakresie zagospodarowania terenu zawarte w planie realizacyjnym (oraz w zatwierdzającej ten plan decyzji z dnia 13 marca 1986r.) nie nakładają na inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązku zapewnienia drogi wewnątrzblokowej, w tym wjazdu awaryjnego wraz z bramą, w sytuacji gdy zgodnie z powołaną normą ustalenia planu realizacyjnego stanowiły integralny element pozwolenia na budowę i powinny być zrealizowane w toku inwestycji przez inwestora; b) art. 5 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez jego pominięcie, mimo że przepis nakłada na inwestora obowiązek nie tylko projektowania, ale budowy oraz utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy zapewniającymi bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, którymi w przypadku projektowanej inwestycji, w tym drogi wewnątrzblokowej, było zapewnienie dostępu i dojazdu do wnętrza wewnątrzblokowego, zapewnienie obsługi zaplecza sklepowego, dojazdów gospodarczych oraz wjazdu awaryjnego do działki przy ul. [...], c) art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz rozdział 3 (od § 12 do § 18) Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, poprzez ich pominięcie i zupełnie niezrozumiałe stwierdzenie przez organ, że skoro - w ocenie organu - ustanowienie drogi wewnątrzblokowej, w tym wjazdu awaryjnego, rzekomo miałoby nie służyć mieszkańcom budynku przy ul. [...], więc inwestor nie mógł mieć obowiązku realizacji tego wjazdu, podczas, gdy w świetle powyższych artykułów ustalenia planu realizacyjnego nie miały na celu zapewnienia udogodnień dla inwestora, lecz ich celem było zapewnienie prawidłowego zagospodarowania terenu; d) § 14 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. poprzez jego pominięcie i stwierdzenie, że skoro w dacie zatwierdzenia planu realizacyjnego w miejscu wyznaczonej drogi wewnątrzblokowej, w tym wjazdu awaryjnego istniały garaże, stąd rzekomo brak zapewnienia wjazdu awaryjnego z bramą nie naruszał obowiązujących przepisów, podczas gdy zgodnie z powołaną normą prawną plan realizacyjny zawierał opis zmian w istniejącym zagospodarowaniu terenu oraz opis rozwiązania układu komunikacyjnego, a niezrealizowanie określonych w planie warunków oznaczało także niezgodność realizacji inwestycji z treścią pozwolenia na budowę; e) art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego pominięcie i skupienie większości rozważań zaskarżonej decyzji na analizie kwestii nie zrealizowania drogi wewnątrzblokowej, w tym wjazdu awaryjnego wraz z bramą w kontekście bezpieczeństwa pożarowego i ochrony przeciwpożarowej nieruchomości przy ul. [...], w sytuacji, gdy zagadnienie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (kwestia ta stanowi przedmiot postępowania przez organami Państwowej Straży Pożarnej), a w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zobowiązane był zbadać czy Inwestor (Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]") zrealizowała inwestycję zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym ze stanowiącym jej integralną część - planem realizacyjnym; f) §15 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. na skutek jego pominięcia i podzielenia stanowiska organu I instancji, iż brak określenia precyzyjnych warunków i wymiarów zrealizowania wjazdu i bramy oznacza, iż - rzekomo - inwestor nie miał obowiązku zrealizowania tego wjazdu i bramy, w sytuacji gdy zgodnie z powołanym przepisem istniał urzędowy tryb wyjaśniania wątpliwości co do treści planu, a nie skorzystanie z takiego trybu przez inwestora nie zwalniało go z obowiązków wyznaczonych treścią planu; g) art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, mimo że istniała podstawa do zobowiązania inwestora do wykonania czynności tam określonych; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest: a) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 105 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady budowania zaufania strony do władzy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na podzieleniu ustaleń organu I instancji i przyjęciu, iż droga wewnątrzblokowa, w tym wjazd awaryjny wraz z bramą, dotyczył wyłącznie zakładu D.Z.P.C. "[...]" ze względu na jego funkcję, w sytuacji, gdy pozostaje to w sprzeczności z treścią części opisowej opracowania pn. "Założenia techniczno - ekonomiczne", zgodnie z którą droga wewnątrzblokowa zaprojektowana została dla obsługi zaplecza sklepowego, dojazdów gospodarczych do budynków istniejących i projektowanych oraz jako wjazd awaryjny dla D.Z.P.C. "[...]", co jednoznacznie przesądza o tym, że droga wewnątrzblokowa miała spełniać wiele funkcji dla kompleksu budynków, a nie tylko dla dawnych zakładów cukierniczych; nadto organy I i II instancji uczyniły przedmiotem rozpoznania inną kwestię, niż podnoszona we wniosku skarżącego z dnia 16 września 2009 r. o wszczęcie czynności kontrolnych; a wskutek w/w naruszeń nastąpiło nadto bezzasadne umorzenie postępowania, mimo braku ku temu podstaw, albowiem postępowanie winno zakończyć się decyzją merytoryczną określoną przepisami powołanymi w pkt. 1 g); b) art. 110 k.p.a. i art. 6 k.p.a. na skutek podważenia zaskarżoną decyzja skuteczności prawomocnych decyzji : nr [...] z dnia 13 marca 1986 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 lutego 1987r., nr [...], w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi normami prawomocne decyzje stanowiące element porządku prawnego wiążą organ administracji w niniejszej sprawie, w tym w zakresie skutków jakie te decyzje wywołują. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże głównie nie z powodów w niej wskazanych. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którą organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku przy ul. [...] we W. w rejonie wjazdu przeciwpożarowego na terenie posesji przy ul. [...] we W. oraz przestrzegania przepisów w tym zakresie – ze względu na jego bezprzedmiotowość. Trzeba więc już na początku wyjaśnić, że postępowanie przed organem administracji publicznej, aby mogło być określone mianem postępowania administracyjnego musi posiadać przedmiot i strony tego postępowania, a oba te elementy wynikać muszą z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z § 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, należąca do właściwości organu administracji publicznej. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, pojęcie "sprawy administracyjnej" odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego (z woli strony lub z urzędu) w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Innymi słowy, w drodze decyzji administracyjnej może być rozstrzygnięta tylko taka sprawa, która spełnia łącznie wszystkie wymienione wyżej przesłanki: musi ona leżeć w obrębie prawa administracyjnego, prawną formą jej rozstrzygnięcia musi być decyzja i musi mieć ona charakter indywidualny (konkretny), a więc odnosić się do konkretnego, imiennie określonego podmiotu (zob. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 1, Lex). Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy przede wszystkim należy zauważyć, że do wszczęcia postępowania w tej sprawie doszło w wyniku pisemnej interwencji pełnomocnika J. R. z dnia 24 czerwca 2009 r., w którym to piśmie pełnomocnik zażądał – tu cyt.: "wszczęcia czynności kontrolnych wobec właściciela nieruchomości położnej we W. przy ul. [...], to jest Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w celu ustalenia czy w procesie realizacji inwestycji budowlanej na tej nieruchomości przepisy prawa budowlanego były przestrzegane i czy są aktualnie realizowane". Jako podstawę domagania się od organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wszczęcia czynności kontrolnych pełnomocnik powołał się na przysługujące jego mocodawcy prawo własności do nieruchomości po zakładach Z.P.C. "[...]" przy ul. [...] we W.. Zdaniem strony niezrealizowanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" otworu bramowego w murze dzielącym posesje przy ulicy [...] i ulicy [...] we W., do którego wykonania inwestor został zobowiązany pozwoleniem na budowę stanowi rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego i prowadzi do znacznego pogorszenia warunków bezpieczeństwa oraz warunków ochrony przeciwpożarowej jego nieruchomości. W wyniku powyższej interwencji organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne "w sprawie zgodności z przepisami realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku przy ul. [...] we W. w rejonie wjazdu przeciwpożarowego na terenie posesji przy ul. [...] we W. oraz przestrzegania przepisów w tym zakresie". Przy tak wyartykułowanej podstawie dla przeprowadzenia czynności postępowania na Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego dla miasta W. spoczywał obowiązek ustalenia stron tego postępowania. Z obowiązku tego nie jest został zwolniony również D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który przed rozpatrzeniem odwołania obowiązany był dokonać ponownych ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania, a przede wszystkim ustalić, czy podmiot wnoszący odwołanie posiada legitymację do zaskarżenia wydanej w sprawie nieostatecznej decyzji. Na etapie postępowania odwoławczego wynik tych ustaleń ma istotne znaczenie, gdyż gdyby wskazywał on, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W badanej sprawie - jak wynika z akt administracyjnych (karta 8) - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ustaleń stron postępowania, w tym także weryfikacji twierdzeń J. R. dotyczących własności nieruchomości po zakładach Z.P.C. "[...]" we W., dokonał na podstawie notatki służbowej sporządzonej w dniu 5 stycznia 2010 r. z rozmowy telefonicznej odbytej tego samego dnia z pracownikiem Biura Katastru Urzędu Miejskiego we W.. Na podstawie tak dokonanych ustaleń organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przyjął, że stronami postępowania są Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" – będąca zarządcą nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb [...] oraz J. R. - właściciel działki oznaczonej nr [...], [...], obręb [...]. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie J. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], nie weryfikując prawidłowości dokonanych w ten sposób ustaleń w zakresie stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb [...], przyjął je za własne i na tej podstawie uznał, że J.R. jest podmiotem, który dysponuje interesem prawnym w sprawie. Przedstawiony sposób przeprowadzenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, w postaci ograniczenia się przez organ administracji do rozmowy telefonicznej zamiast pozyskanie urzędowego zaświadczenia dotyczącego badanej nieruchomości, nie tylko jest niedopuszczalny, ale i również niewystarczający dla określenia w sposób jak najbardziej miarodajny stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Wątpliwości w tym zakresie umacnia fakt, że Sądowi - na podstawie akt administracyjnych przesłanych wraz ze skargą w innej sprawie zawisłej przed tut. sądem pod sygn. akt II SA/Wr 313/12 wiadomym jest, że w dniu 23 sierpnia 2011 r. nie istniała już działka oznaczona geodezyjnie nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów o niepełnej treści, o który Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wystąpił do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego Urzędu Miejskiego W., wynika bowiem, że zostały z niej wydzielone nowe działki, w tym przylegająca do nieruchomości przy ul. [...] działka nr [...], której jako właściciela wpisano spółkę "[...]" H. R. Spółka Jawna. Z powyższego wynika zatem, że J. R. nie posiada tytułu prawnego do działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości na której zrealizowano inwestycje objętą przedmiotem kontroli. Natomiast jest on właścicielem działki nr [...] graniczącej z kolei z działką nr [...]. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy może być inny niż przedstawiony przez organy obu instancji. Oznacza to, że organ pierwszej jak i drugiej instancji nie podjął prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i określenia stron postępowania. Również w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak jakichkolwiek rozważań wyjaśniających na jakich przesłankach faktycznych organy oparły ocenę wystąpienia interesu prawnego podmiotów zakwalifikowanych jako strony postępowania. Naruszono w ten sposób art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenia w tym zakresie są istotne dla prawidłowego określenia stron postępowania, przy czym szczególnego znaczenia nabierają dla organu odwoławczego, który na ich podstawie zobligowany jest do oceny czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Już tylko z tego względu konieczne było uchylenie obu wskazanych w sentencji wyroku decyzji. Niezależnie jednak od wskazanych wyżej uchybień, zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca decyzja pierwszej instancji dotknięte są również innymi wadami. Jak już zauważono, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie zgodności z przepisami realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku przy ul. [...] we W. w rejonie wjazdu przeciwpożarowego na terenie posesji przy ul. [...] we W. oraz przestrzegania przepisów w tym zakresie", o czym stanowi zawiadomienie z dnia 7 stycznia 2010 r. (k. 9 akt administracyjnych). Tak samo sformułowano również przedmiot tego postępowania w decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Jak wynika natomiast z treści decyzji organu I instancji przy tak sformułowanym przedmiocie postępowania, za materialną podstawę prawną swojej decyzji organ ten uważał przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który wymienia kompetencje organów nadzoru budowlanego. Takie sformułowanie podstawy prawnej decyzji budzić musi uzasadnioną wątpliwość, ponieważ sam przepis kompetencyjny nie może być podstawą wydawania decyzji administracyjnej. W związku z powyższym nie jest wiadomym, w jakim zakresie określonym w art. 50 w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane, organy administracyjne prowadziły postępowanie. Precyzyjne określenie podstawy prawnej podejmowanej decyzji ma znaczenie przy określeniu kręgu stron postępowania oraz dla kontroli prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Niejednoznaczne określenie materialnoprawnej podstawy działań organów pozostaje w sprzeczności z wymogami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.) i uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, również w przypadku, gdy organ dostrzega konieczność umorzenia postępowania z przyczyn przedmiotowych. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów administracji nie zostały poparte należycie zgromadzonym materiałem dowodowym i prawidłowo przeprowadzoną oceną już zgromadzonych w sprawie dowodów. Stanowisko organu II instancji o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 Prawa budowalnego oparte zostało wyłącznie na interpretacji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 lutego 1978 r., planu realizacyjnego zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z dnia 13 marca 1986 r. oraz informacji o terenie z dnia 30 września 1983 r. która sprowadza się do konkluzji, że w razie wykonania w przyszłości oznaczonego na załączniku graficznym wjazdu, teren dawnej posesji D.Z.P.C "[...]" będzie skomunikowany z ulicą [...] poprzez nieruchomość przy ul. [...], gdyż nie sposób przyjąć, że organ udzielający pozwolenia na budowę zobowiązał inwestora do wykonania w istniejącym ogrodzeniu takiego wjazdu, gdyż nie był do tego uprawniony. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, aby przy interpretacji ww. dokumentów organ dokonał też analizy przepisów prawnych regulujących proces inwestycyjny, obowiązujących w dacie wydania ww. dokumentów. Tymczasem prawidłowe odczytanie dokumentów stanowiących podstawę dla realizacji inwestycji przy ul. [...] oraz obowiązków wynikających dla inwestora wymagało sięgnięcia w sposób bardziej szczegółowy do odpowiednich aktów prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Konieczna była analiza jakie znaczenie prawne w ówczesnym procesie inwestycyjnym miała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny oraz informacja o terenie i jakie skutki wynikały z tych aktów dla inwestora. To czy organ podejmujący wówczas odpowiednie decyzje był, czy nie uprawniony do nałożenia obowiązku wykonania spornego wjazdu awaryjnego, wynikać mogło tylko z przepisów obowiązujących w dacie wydania ww. aktów, na które organ się nie powołał. Oceny wymagało również jakie znaczenie prawne należy przypisać znajdującemu się w aktach archiwalnych dokumentowi stanowiącemu rzut parteru budynku mieszkalnego [...] i [...] - na którym widnieje opinia inspektora sanitarnego z 1985 r.- gdzie na rysunku wrysowany został wyjazd awaryjny w murze. W szczególności nie wyjaśniono, czy dokument ten stanowi część zatwierdzonego projektu budowlanego. W badanej sprawie wszelkie ustalenia i kwalifikacje w powyższym zakresie należało zatem dokonywać w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie prowadzenia przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie organ nadzoru budowlanego odwołał się do przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno –budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48 ze zm.), niemniej dokonana w sprawie interpretacja przepisów wskazanych aktów prawnych okazała się powierzchowna i niewystarczająca dla prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. I tak, zasadą w obowiązującym wówczas stanie prawnym było zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę uprawniało w myśl art. 29 ust.1 do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. Istotny przy tym był przepis § 21 pkt 1 w/w rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), który stanowił, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach wraz z dokumentami określonymi w § 17 lub powołać się na wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, 2) odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, 3) w razie potrzeby dokumenty, o których mowa w § 13 ust. 2 i w § 18 ust. 2. Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., plany realizacyjne podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Ustęp 4 stanowił zaś, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę mógł być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Wskazać w tym miejscu również należy na przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z powyższych przepisów, a w szczególności z cyt. wyżej przepisu art. 21 Prawa budowlanego z 1974 r. jednoznacznie wynika, że uzyskanie zatwierdzenia planu realizacyjnego było niezbędne przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjęte zostało, że zatwierdzony plan realizacyjny był swojego rodzaju promesą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na etapie to którego /pozwolenia na budowę/ inwestor zobligowany był dopiero do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1430/07). Na tle przywołanych przepisów prawa materialnego i ściśle nimi determinowanego przedmiotu postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego winien dokonać ustaleń faktycznych wyłącznie w zakresie wykonania robót budowlanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Inaczej przyjmując, w zaistniałym stanie faktycznym organ administracyjny - po ustaleniu i zweryfikowaniu stron postępowania – wszczynając z urzędu postępowanie powinien rozstrzygać wyłącznie o legalności zrealizowanej inwestycji w świetle udzielonego na nią pozwolenia. Obowiązkom tym organy nie sprostały. Przede wszystkim analiza przepisów dotyczących warunków technicznych obowiązujących w dacie zatwierdzania planu realizacyjnego oraz wydania pozwolenia na budowę powinna dotyczyć inwestycji przy ul. [...], a nie, jak przyjęto w niniejszej sprawie niedookreślonych prac, tu cyt: "w rejonie wjazdu przeciwpożarowego na terenie posesji przy ul. [...] we W.". Nie ulega również wątpliwości, że istotą sporu w badanej sprawie było ustalenie, czy na inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w udzielonym pozwoleniu na budowę budynku przy ul. [...] we W., został nałożony obowiązek zapewnienia na tej nieruchomości drogi wewnątrzblokowej, w tym wyjazdu awaryjnego obejmującego bramę w murze oddzielającym tą nieruchomości od nieruchomości należącej w dacie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielania pozwolenia na budowę do Z.P.C. "[...]". Wyjaśnienie tej kwestii wymagało oceny zgromadzonego materiału dowodowego (w sposób wyżej przedstawiony) i ustalenia na tej podstawie jakie obowiązki wynikały dla inwestora z pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu realizacyjnego a następnie odniesienie tych ustaleń do stanu faktycznego istniejącego po zrealizowaniu tej inwestycji. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów natomiast wynika, że w dniu 30 września 1983 r. wydana została przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego informacja o terenie (znak: [...]) dla nieruchomości przy ul. [...] we W.. W punkcie "e" informacji podano wytyczne ukształtowania przestrzennego i funkcjonalnego terenu, zgodnie z którymi należy "opracować zagospodarowanie terenu przewidując dojazd do wnętrza blokowego przez posesję nr [...] jak również przewidzieć dodatkowy wjazd do D.Z.P.C. "[...]". Następnie decyzją z dnia 13 marca 1986 r. nr [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. zatwierdził plan realizacyjny dla zabudowy mieszkalno-usługowej przy ul. [...] i [...]. Integralną część wydanej decyzji stanowiło opracowanie pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne", w którego skład wchodził plan realizacyjny zagospodarowania terenu, sporządzony na kopii mapy zasadniczej, przedstawiający m.in. budynki istniejące, teren D.Z.P.C. "[...]", budynki projektowane oraz przeznaczone do rozbiórki. Na przedmiotowym załączniku graficznym istnieje również zapis "wyjazd awaryjny"" zamieszczony na obszarze D.Z.P.C. "[...]" przy granicy z nieruchomością przy ul. [...]. W części opisowej opracowania pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne" wskazano natomiast, że projektuje się drogę wewnątrz blokową "dla obsługi zaplecza sklepowego, dojazdów gospodarczych do budynków istniejących i projektowanych oraz jako wyjazd awaryjny dla D.Z.P.C. "[...]" poprzez bramę w budynku nr [...] przy ulicy [...] we W.." Następnie decyzją z dnia 11 lutego 1987 r. nr [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. udzielił zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego przy ul. [...]. W świetle powyższych dokumentów nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że teren objęty pozwoleniem na budowę nie wymagał wizji lokalnej. Organy nie ustaliły nawet, czy inwestor wykonał drogę wewnątrz blokową spełniającą powyższe wymagania. W tych okolicznościach niniejszej sprawy, zaniechanie przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzenia we wskazanym zakresie postępowania dowodowego stanowiło o uchybieniu regułom proceduralnym zawartym w przepisach art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 k.p.a. W świetle wskazanych okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po prawidłowym ustaleniu na moment orzekania, stanu faktycznego sprawy w kontekście stanu prawnego nieruchomości obejmującej dawną działkę nr [...] i ustaleniu na tej podstawie stron postepowania, powinien rozważyć jaki był zakres prac związanych z zagospodarowaniem terenu posesji przy ul. [...], który ostatecznymi decyzjami został nałożony na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". W szczególności wymaga ustalenia rozmieszczenie i lokalizacja ciągów pieszo- jezdnych na terenie tej posesji i sprawdzenia czy są one zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym nim planem realizacyjnym. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł na zasadzie przepisu art. 200 w/w ustawy.