II SA/Wr 31/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, Po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 16 kwietnia 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi M.R. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejście z mocy prawa na własność Gminy Ś. K. działki gruntu wydzielonej pod drogę dojazdową gminną oddala skargę Sąd przyjął następujący stan faktyczny : Po rozpatrzeniu wniosku M. R. - właściciela nieruchomości, Wójt Gminy Ś.K., decyzją z dnia [...] nr [...] , zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie Ś.K. , Gmina Ś.K. , AM-[...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W wyniku podziału - powstała działka oznaczona jako [...], która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś.K. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Ś.K. nr [...]z dnia [...]., przeznaczona jest na drogę dojazdową gminną (Dziennik Urzędowy Województwa D. nr [...] z dnia [...]r.). Żadna ze stron nie wniosła odwołania od tej decyzji, w związku z tym, dnia 6 listopada 2003 r. stała się ona ostateczna. Dnia 21 sierpnia 2006 r. strony przystąpiły do rokowań - celem ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pełnomocnik M. R. - J. R. nie zaakceptował proponowanej przez Wójta Gminy Ś.K. , kwoty odszkodowania w wysokości 25 zł/m2 i wniósł podanie do Starosty W. o ustalenie na rzecz dotychczasowej właścicielki gruntu przejętego pod drogę publiczną odszkodowania w drodze decyzji. Starosta W. zgodnie z art. 10 § l k.p.a, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Strony oświadczyły, iż podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W związku z powyższym, jak również na podstawie art. 118 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy w zakresie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie Starosta Powiatu W. wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 4 kwietnia 2007 r. w celu przyspieszenia oraz uproszczenia postępowania. Podczas rozprawy administracyjnej, organ pierwszej instancji zapoznał strony z aktualnym stanem sprawy, natomiast strony przedstawiły swoje stanowiska w tym zakresie. Łącznie przedstawione zostały cztery operaty szacunkowe określające wartość przejętej pod drogę działki. 1. Operat szacunkowy sporządzony na zamówienie Gminy Ś.K. przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. na dzień 29 kwietnia 2005 r. przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Wycena została oparta na transakcjach przeprowadzonych od marca 2003 r. do lutego 2005 r., których przedmiotem były grunty przeznaczone pod nowe drogi publiczne lub poszerzenie dróg istniejących położonych na obszarze powiatu W.. Wartość szacowanej nieruchomości została określona na kwotę 44.480 zł., tj. 19,90 zł/m2. 2. Operat szacunkowy sporządzony na zamówienie dotychczasowego właściciela M.R.przez rzeczoznawcę E.Ch. na dzień 21 marca 2005 r. (złożony jako dowód na rozprawie administracyjnej w dniu 4 kwietnia 2007 r.) przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Wycena została oparta na transakcjach przeprowadzonych od marca 2003 r. do października 2004 r. dla działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa i mieszkaniowo-rzemieślnicza. Wartość szacowanej nieruchomości została określona na kwotę 66.223 zł., tj. 29,63 zł/m2. Jednocześnie Starosta zlecił niezależnemu rzeczoznawcy majątkowemu E.R. sporządzenie operatu szacunkowego. Operat ten został sporządzony na dzień 19 grudnia 2006 r. Zastosowano podejście porównawcze, biorąc pod uwagę transakcje, których przeznaczeniem była budowa dróg publicznych, natomiast formę władania stanowiła własność. Wycena została oparta na transakcjach przeprowadzonych w 2006 r. Wartość szacowanej nieruchomości została określona na kwotę 96.000 zł., tj. 42,90 zł/m2. W trakcie dalszego postępowania pełnomocnik strony dołączył kolejny operat szacunkowy sporządzony na dzień 21 lutego 2007 r., przez rzeczoznawcę L.S. . Wycena nieruchomości została oparta na transakcjach przeprowadzonych od sierpnia 2005 r. do lutego 2007 r., których przedmiotem były grunty przeznaczone pod drogi publiczne lub poszerzenie dróg istniejących, położonych na obszarze powiatu W.. Wartość szacowanej nieruchomości została określona na kwotę 143.349 zł., tj. 64,14 zł/m2. Reprezentant Gminy Ś.K. - oświadczył, iż kwota żądana przez pełnomocnika dotychczasowego właściciela znacząco odbiega od odszkodowań wypłacanych przez Gminę. Za proponowaną przez Wójta kwotą przemawia ponadto fakt, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania położona jest niekorzystnie, a także, że jest to działka nieuzbrojona. Gmina podtrzymała swoją gotowość wypłacenia odszkodowania w kwocie 44.480 zł. z ewentualną aktualizacją na poziomie 20 %. Natomiast pełnomocnik M.R.oświadczył, iż przystaje na kwotę 62 zł/m2. Na podstawie całości dowodów zgromadzonych w sprawie, Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] nr [...]działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. la i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) i art. 104 k.p.a. orzekł: 1) ustalić odszkodowanie na rzecz M.R.w wysokości 96.000 zł. za przejście z mocy prawa na własność Gminy Ś.K. działki gruntu wydzielonej pod drogę dojazdowa gminną, położonej w Gminie Ś.K. obręb Ś.K. , oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], [...] , o powierzchni 2235 m2, 2) zobowiązać Gminę Ś.K. do wypłaty odszkodowania na rzecz M.R.- w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Organ pierwszej instancji, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalił, iż w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przejścia z mocy prawa działki gruntu na własność gminy, a zatem: podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela, podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwała Rady Gminy Ś.K. nr [...]z dnia [...]., zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona jest po drogę dojazdowa gminną, a ta zaliczana jest do dróg publicznych. Biorąc to pod uwagę, Starosta W. uznał, iż wniosek dotychczasowego właściciela o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zasadny. Ustalając zaś wysokość odszkodowania organ wziął pod uwagę rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan nieruchomości. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ten ustalił, iż jest to nieruchomość niezabudowana i nieogrodzona. Działka jest również nieuzbrojona w media infrastruktury technicznej. Dojazd do nieruchomości jest utrudniony. Walorem nieruchomości jest natomiast jej położenie. Wieś Ś.K. posiada korzystne położenie, oddalona jest około 10 kilometrów od centrum W. a dobrą komunikację zapewnia rozbudowany układ dróg. Biorąc wskazane okoliczności pod uwagę, jak również tereny z których przyjęto dla porównania ceny transakcyjne, organ jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania przyjął operat sporządzony przez rzeczoznawcę E.R.. Uzasadniając przyjęcie jako podstawę ustalenia wysokości operat szacunkowy rzeczoznawcy E.R. organ I instancji wskazał, że przyjęte przez tego rzeczoznawcę ceny pochodzą z aktualnych transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponadto rzeczoznawca oparł się w większości na transakcjach dokonywanych na obszarze Gminy Ś.K. , a wiec tej, na obszarze której położona jest nieruchomość będąca przedmiotem postępowania. W odrzuconym operacie (operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie dotychczasowego właściciela przez rzeczoznawcę L.S. ) natomiast do porównania przyjęto transakcje między innymi z obszaru Gminy K. gdzie odszkodowania, jak zauważa rzeczoznawca w swoim operacie, były najwyższe w Powiecie W.. Dnia 22 maja 2007 r. pełnomocnik strony - J. R. wniósł odwołanie, w którym zarzucił wskazanej decyzji niezgodność z prawem i na tej podstawie zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia nowego odszkodowania w wysokości 225.196,95 zł., bądź uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wojewoda D., po rozparzeniu odwołania M.R.decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Artykuł 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Natomiast kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania, zostały określone w art. 130 ust. l ustawy, który stanowi, iż wysokość odszkodowania ustalana jest według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ze względu na fakt, iż w dniu sporządzania wyceny niemożliwe było określenie dnia wydania decyzji o odszkodowaniu, rzeczoznawcy przyjęli ceny z dnia sporządzenia operatów szacunkowych. Ustalając wartość nieruchomości dla potrzeb określenia wysokości odszkodowania Wojewoda D. powołał się na treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, póz. 2109) zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich transakcji można przyjąć inne metody określenia wartości gruntów. W ocenie organu odwoławczego trzy spośród przedstawionych operatów szacunkowych spełniały wymienioną przesłankę. Jak podkreślił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E.CH.za podstawę wyliczeń przyjęte zostały ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę mieszkaniowo-rzemieślniczą. Ponieważ na rynku lokalnym były transakcje mające za przedmiot grunty przeznaczone pod drogi publiczne, to w ocenie Wojewody D. Starosta W. słusznie postąpił nie wydając swojej decyzji w oparciu o wymieniony operat. Ponadto jak argumentował dalej organ odwoławczy zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu tej wartości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji odrzucił z kolei operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę B.P., ponieważ został on wykonany przede wszystkim na podstawie cen z lat 2003 - 2004 (przy jednej tylko transakcji z 2005 r.). Zatem uwzględnienie go byłoby sprzeczne z art. 134 ust. 2 ustawy w części dotyczącej uwzględnienia aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana i nieogrodzona, działka jest też nieuzbrojona w media infrastruktury technicznej, natomiast dojazd do nieruchomości jest utrudniony. Jako walor nieruchomości wskazuje się jej położenie. Gmina Ś.K. posiada korzystne położenie, oddalona jest około 10 kilometrów od centrum W., a dobrą komunikację zapewnia rozbudowany układ dróg. Starosta dokonał zdaniem organu odwoławczego prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie biorąc natomiast pod uwagę przy ustalaniu kwoty odszkodowania, wartości rynkowej nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym na dzień 21 lutego 2007 r., na zlecenie dotychczasowego właściciela przez rzeczoznawcę L.S. . Do porównania przyjął on bowiem transakcje między innymi z obszaru Gminy K. gdzie odszkodowania, jak zauważa rzeczoznawca w swoim operacie, były najwyższe w Powiecie W.. Wycena nieruchomości została oparta na transakcjach przeprowadzonych od sierpnia 2005r. do lutego 2007 r., których przedmiotem były grunty przeznaczone pod drogi publiczne lub poszerzenie dróg istniejących, położonych na obszarze powiatu W.. Wartość szacowanej nieruchomości została określona na kwotę 143.349 zł., tj. 64,14 zł/m2. Wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym Wojewoda D. w pełni podzielił argumentację i trafność ocen poczynionych przez organ I instancji w zakresie określenia wysokości odszkodowania i w konsekwencji przyjęcie jako podstawy tego odszkodowania operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę E.R., w którym to zastosowano podejście porównawcze biorąc pod uwagę czternaście transakcji z powiatu W., których przeznaczeniem była budowa dróg publicznych, natomiast formę władania stanowiła własność. Wskazana wycena została oparta na transakcjach przeprowadzonych w 2006 r. Wartość szacowanej nieruchomości została określona na kwotę 96.000 zł., tj. 42,90 zł/m2. Przyjęte przez rzeczoznawcę ceny pochodzą z aktualnych transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponadto rzeczoznawca oparł się w większości na transakcjach dokonywanych na obszarze Gminy Ś.K. , a więc tej, na obszarze której położona jest nieruchomość będąca przedmiotem postępowania. Z analizy akt sprawy wynika, jak stwierdził organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Treść uzasadnienia decyzji starosty świadczy o tym, że przeprowadził on w stopniu wystarczającym postępowanie wyjaśniające w sprawie, a w szczególności opisaną analizę operatów szacunkowych, stosownie do wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady, która ustanawia obowiązek organów administracji publicznej, by w toku postępowania podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ pierwszej instancji wyważył słuszny interes w sprawie ustalając wysokość odszkodowania w kwocie 42,90 zł/m2. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak też organ II instancji nie mają uprawnień, aby dokonywać oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Pomimo, iż zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, to jednak nie sposób przyjąć, ażeby organ administracji publicznej miał być pozbawiony możliwości oceny dowodów zebranych w postępowaniu, pod katem zgodności tych dowodów z przepisami prawa. Powołując się na Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. ( sygn. akt II OSK 459/05) odnosząc go do okoliczności rozpoznawanej sprawy zaznaczył, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego, przyjęty za podstawę operat szacunkowy, został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i standardami zawodowymi. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, w którym został wykonany, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że w dniu 8 maja 2007 r., operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.R., na dzień 19 grudnia 2006 r. mógł stanowić podstawę wydania decyzji przez Starostę Powiatu W.. Na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. M.R.złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody D. z dnia [...] roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za przejście z mocy prawa na własność Gminy Ś.K.działki gruntu wydzielonej na drogę dojazdową gminną, położonej w Gminie Ś.K., obręb Ś.K., oznaczonej w operacie szacunkowym ewidencji gruntów jako działka nr [...], [...] o powierzchni 2235 m2. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj: - art. 7 k.p.a. i art.130 w zw. z art.134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez zaniżenie wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości - działki [...], w tym błędną ocenę przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości położenia wywłaszczonej działki i wpływu jej położenia na wartość działki; - naruszenia art. 151 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie uwzględnienie w decyzji ustalającej odszkodowanie i następnie zaskarżonej decyzji utrzymującej decyzję Starosty w mocy, że wartość rynkowa wskazana w art. 134 powołanej ustawy jest pojęciem zdefiniowanym ustawowo i ma odzwierciedlać cenę nieruchomości, uzyskiwaną w przypadku gdy strony zawierają umowę na równych prawach, zaś w niniejszej sprawie strona jest wywłaszczona i do transakcji dochodzi w sytuacji przymusowej. 2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania w postaci a) naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i w ślad za zaskarżoną decyzją Starosty Powiatu W. zastosowanie dowolnych kryteriów oceny zebranego materiału dowodowego poprzez powtórzenie ustaleń Starosty co do uznania za uzasadnione oparcie decyzji wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego E.R. sporządzonym na dzień 19 grudnia 2006 roku, równocześnie całkowicie pomijając pozostałe dowody, w tym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L.S. wyceniającego nieruchomość na dzień 19 lutego 2007 roku. b) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych celu wywłaszczenia działki nr [...] i okoliczności, iż transakcja jest zawierana w okolicznościach przymusowych dla byłego właściciela działki; c) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewodę D., iż poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...]roku była wyczerpująco uzasadniona w zakresie wyboru operatów szacunkowych oraz prawidłowo odnosiła się do elementów ustawowych oceny wartości nieruchomości wskazanych w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109); d) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie kryteriów oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłych E.R. i L.S. oraz nie wskazanie merytorycznych przyczyn odrzucenia ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego przez L.S. , oprócz powtórzenia za Starostą, iż w operacie są przywołane transakcje z obszaru Gminy K., bez uwzględnienia, iż we wspomnianym operacie transakcje o cenach znacznie wyższych niż w Gminie Ś.K.zostały przez biegłego odrzucone jako materiał porównawczy, zaś decyzja Wojewody, w ślad za decyzją Starosty pominęła okoliczność, iż biegły oparł się na nowszych transakcjach niż przyjęty operat biegłego E.R.. Ponadto w zaskarżonej decyzji Wojewoda D. wyłącznie powtórzył zarzuty Starosty wobec operatu biegłego L.S. , natomiast nie przeprowadził analizy tegoż operatu oraz pominął okoliczność, że w tym operacie jako podstawa do wyceny są uwzględnione transakcje dotyczące podobnych gruntów do wywłaszczonej nieruchomości. e) naruszenie art. 157 ust. 1-3 w zw. z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie oceny operatów sporządzonych w zbliżonym okresie (tj. nie dłuższym niż 12 miesięcy przed datą wydania decyzji) i pominięcie przez organ administracji dyspozycji art. 157 ust. 4 ww. ustawy i nie zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia obu operatów, przy istniejącej znacznej rozbieżności wyceny nieruchomości w przypadku gdy jako dowód zostały dopuszczone przez organ administracji dwa rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny; W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie miał obowiązek uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego, ponieważ opinia ta określa wartość nieruchomości, a odszkodowanie zgodnie z art. 128 ust. l ustawy ma odpowiadać wartości prawa własności nieruchomości. Zlecenie opinii rzeczoznawcy przez organ było uzasadnione również ze względu na oczywiste wątpliwości co do wartości nieruchomości, wywołane przedstawieniem przez strony postępowania operatów szacunkowych odmiennie określających tą wartość. Zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy, podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie może stanowić sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Nie można zatem kwestionować prawidłowości operatu szacunkowego jedynie na tej podstawie, że inny rzeczoznawca majątkowy określił wartość tej samej nieruchomości w innej wysokości. Dodać również należy, iż do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego upoważnione są wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1107/05),prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Tego rodzaju ocena została zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie dokonana, a ponadto w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wskazano, z jakich z przyczyn oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego E.R., wyrażonej w formie operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2006 r. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1,2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania Sąd uznał, iż brak było podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji Wojewody D. i poprzedzającej jej decyzji Starosty W.. Przedmiotem oceny Sądu było zbadanie, czy organy ustalając wysokość należnego skarżącej M.R.odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy Ś.K. działki gruntu należącej do skarżącej a wydzielonej pod drogę dojazdową gminną, położonej w Gminie Ś.K. obręb Ś.K. , oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], w wysokości 96.000 zł działały niesprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W tym miejscu podkreślić należy, że już Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 chroniąc prawo własności dopuszcza jej wywłaszczenie ale jedynie, gdy są spełnione dwa warunki : 1) wywłaszczenie jest dokonywane na cele publiczne i 2) za słusznym odszkodowaniem. Tak więc Konstytucja przewidując sytuacje tego rodzaju wskazuje na szukanie porozumienia z dotychczasowym właścicielem, który jednakże nie może zgłaszać nieuzasadnionych ( wygórowanych) stawek odszkodowania. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przejście własności nieruchomości na rzecz gminy nastąpiło na cele publiczne (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) pod wydzieloną gminną drogę dojazdową do projektowanego osiedla. W przedmiocie zaś ustalenia odszkodowania przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej( ma to miejsce w przypadku gdy dotychczasowy właściciel i aktualny właściciel nieruchomości nie określą w ramach negocjacji kwoty odszkodowania), podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603). Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na skutek dokonanego podziału, które przeszły z mocy prawa na gminę ( powiat, województwo, Skarb Państwa), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 128 powołanej ustawy stanowi zaś, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wskazana ustawa, a konkretnie jej art. 130 ust 1 określa natomiast kryteria według których następuje ustalenie wysokości tego odszkodowania wskazując, iż wysokość odszkodowania ustalana jest według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości tego odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawą zaś ustalenia wysokości odszkodowania jest stosownie do art. 134 ust. 1 wymienionej ustawy wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami ( art. 134 ust, 2 tej ustawy). Istotnym z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji jest również przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen ( § 4 ust. 1 rozporządzenia). Definicję pojęcia nieruchomości podobnej określa art. 4 pkt.16 powołanej ustawy, wskazując że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jak wynika z akt sprawy ustalenie w decyzji wysokości spornego odszkodowania nastąpiło na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego E.R., stosownie do przepisu art. 156 ust. 1a w związku z art. 156 ust. 1 ustawy, sporządzonej na zlecenie organu - Starosty W. w formie operatu szacunkowego. Z treścią operatu został zapoznany działający w imieniu M.R. jej pełnomocnik. Miał on również możliwość wypowiedzenia się i zgłoszenia zarzutów co do wymogów formalnych jak i treści merytorycznych wykonanej przez rzeczoznawcę opinii. W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego nie zostały zgłoszone przez stronę i jej pełnomocnika żadne zarzuty w stosunku do wskazanej opinii. Zarzuty skarżącej podnoszone przez nią zarówno przed organami obu instancji jak i również w samej skardze w istocie sprowadzały się do podważenia oszacowanej wartości nieruchomości przez powołanego w tym celu przez organ rzeczoznawcę majątkowego poprzez przedłożenie - sporządzonego na zlecenie skarżącej - prywatnego operatu szacunkowego określającego inną, wyższą wartość spornej działki. Ustosunkowując się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, nie można w ocenie Sądu zgodzić się argumentacją przedstawioną na ich uzasadnienie. Przyjęty przez organy jako podstawa ustalenia odszkodowania a zakwestionowany przez skarżącą operat szacunkowy odpowiada przede wszystkim warunkom formalnym przewidzianym w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w szczególności przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109). Poczyniona przez organy obu instancji ocena wartości dowodowej wskazanego dokumentu (operatu E.R.) oraz pozostałych dokumentów (operatów) przedłożonych przez skarżącą mających stanowić przeciwdowód dla wskazanego operatu szacunkowego przeprowadzona została przez organy obu instancji w sposób rzeczowy i wyczerpujący. W szczególności za nieuzasadniony w ocenie Sądu uznać należy zarzut skarżącej naruszenia art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. Nie można w szczególności podzielić argumentacji skarżącej, iż ocena organu odwoławczego w zakresie wysokości odszkodowania i zastosowane w ramach tej oceny kryteria miały charakter dowolny. Wydając zaskarżoną decyzję w postępowaniu odwoławczym Wojewoda D. dokonał bowiem prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności odniósł się należycie do wartości dowodowej wszystkich przedłożonych w sprawie operatów szacunkowych. Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącej, aby powtórzenie przez Wojewodę ustaleń Starosty co do uznania za uzasadnione oparcia decyzji na operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego E.R. sporządzonym na dzień 19 grudnia 2006 roku, przesądzało o dowolności kryteriów przy ustaleniu wysokości należnego stronie odszkodowania. Skoro bowiem Wojewoda D. w swojej decyzji w pełni podzielił argumentację i trafność ocen poczynionych przez organ I instancji w zakresie określenia wysokości odszkodowania i zasadności przyjęcia za podstawę odszkodowania operatu sporządzonego na dzień 19 grudnia 2006 r. przez rzeczoznawcę E.R., tym samym nie mógł on w tym zakresie czynić odmiennych od organu I instancji ocen i ustaleń, co jako zarzut w tym względzie podnosi skarżąca. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami stanowiącymi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ prowadzący postępowanie miał obowiązek uzyskania opinii niezależnego rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego, co też uczynił. Zlecenie wykonania nowej aktualnej opinii rzeczoznawcy, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, było również w pełni uzasadnione z tego względu, że w rozpoznawanej sprawie istniały oczywiste wątpliwości i rozbieżności co do wartości nieruchomości, wywołane przedstawieniem przez strony postępowania operatów szacunkowych (sporządzone w dacie prowadzonych rokowań), które odmiennie określały tą wartość. Wskazać przy tym należy, że podstawy do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego na zlecenie Starosty nie mógł stanowić, sporządzony na zlecenie skarżącej przez innego rzeczoznawcę majątkowego - operat szacunkowy zawierający wyższą wycenę tej samej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nie mogła więc skarżąca kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego na zlecenie organu, jedynie na tej podstawie, że inny rzeczoznawca majątkowy na jej zlecenie określił wartość tej samej nieruchomości w innej wysokości. Dodać również należy, iż do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego upoważnione są wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1107/05), prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Tego rodzaju ocena została w niniejszej sprawie dokonana. Ponadto w swoich decyzjach organy obu instancji należycie uzasadniły, z jakich z przyczyn uznały za najbardziej miarodajną dla ustalenia wysokości odszkodowania opinię rzeczoznawcy majątkowego E.R., wyrażoną w formie operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2006 r. Ustawa wymaga bowiem aby do porównania przyjmować w pierwszej kolejności nieruchomości podobne ze względu na jej położone. Oznacza to, że rzeczoznawca winien przyjąć w pierwszej kolejności nieruchomości podobne będące przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, gdyby zaś takich transakcji na rynku lokalnym nie było, wówczas może przyjąć za nieruchomości podobne ceny transakcyjne uzyskiwane na rynku regionalnym, dalej krajowym, albo nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości ( § 26 rozporządzenia). Ta kolejność doboru transakcji z właściwego rynku obrotu nieruchomościami jest istotna co do oceny przez organy orzekające a następnie sąd administracyjny poprawności sporządzonego operatu. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę E.R. został wykonany prawidłowo z zachowaniem wszelkich wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny(...). Operat ten był aktualny ( art. 156 ust. 3 ustawy), gdyż nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników , o których mowa w art. 154. Żaden argument nie przemawia natomiast za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu (operatu) nie mogły samodzielnie w taki właśnie sposób, jak uczyniły to Starosta W. i Wojewoda D. podejmując swoje rozstrzygnięcia, oceniać jego wartości dowodowej. Podkreślenia wymaga, że ani skarżąca w skardze, ani pełnomocnik reprezentujący ją w postępowaniu administracyjnym nie zgłosiły jakichkolwiek zarzutów co do wad sporządzonego operatu przyjętego za podstawę przyznania odszkodowania. Wskazać przy tym należy, że ustawowym obowiązkiem organu orzekającego w niniejszej sprawie, było przed wydaniem decyzji, uzyskanie dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Strona i jej pełnomocnik mieli zapewnioną możliwość uczestniczenia w każdej czynności procesowej toczącego się postępowania i wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, z czego nie skorzystali, za to przedłożyli swój prywatny dowód w postaci innego operatu szacunkowego. Stwierdzić przy tym należy, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym przyjętym jako podstawa ustalenia odszkodowania wartość nieruchomości jest zbyt niska, nie może świadczyć o wadliwości operatu. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy art. 157 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem nie wskazuje, aby samo występowanie różnicy pomiędzy wartościami nieruchomości przewidzianymi w operatach szacunkowych (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) różnych rzeczoznawców, z góry przesądzało o każdorazowej konieczności badania prawidłowości sporządzenia któregoś z nich przez organizację zawodową rzeczoznawców zawodowych, co oczywiście nie wyklucza takiej możliwości, jeśli taką wątpliwość podejmie organ. Organy obu instancji dostatecznie wykazały w tym wypadku, dlaczego przedstawiony prywatny operat strony został odrzucony, wskazując iż rzeczoznawca L. S.przyjął do porównania część nieruchomości położonych na terenie Gminy K., tj. z terenu gminy, na której nieruchomości są najdroższe(jak to określił biegły najwyższe w Powiecie W.), podczas gdy Gmina Ś.K. zalicza się do gmin niżej niż średnio rozwiniętych, gdzie ceny nieruchomości są zdecydowanie niższe. Przyjęte przez biegłą E.R. nieruchomości do porównania w znacznej części z rynku lokalnego stanowią m.in. o prawidłowości jej wyceny. Jeżeli skarżąca odmiennie niż organ uważała, że wobec zaistniałych rozbieżności w wycenie nieruchomości - w sporządzonym na zlecenie Starosty W. i przyjętym jako podstawa ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym - istnieją nieprawidłowości w zakresie sposobu wyceny nieruchomości, zastosowanych lub też nie zastosowanych w nim kryteriów wyceny tej nieruchomości, to miała możliwość zwrócenia się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wybranego przez organ przy ustaleniu wysokości należnego odszkodowania, choćby i po to by przedłożyć organowi stosowny właściwy przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych do zakwestionowanego przez nią operatu szacunkowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. I SA/Wa 1107/2005 opubl. LEX nr 276587). Również treść uzasadnień organów obu instancji, wbrew zarzutom skargi świadczy o tym, że organy te przeprowadziły należycie, w sposób wszechstronny postępowanie wyjaśniające w sprawie a w szczególności analizę poszczególnych operatów szacunkowych zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. Na marginesie już tylko należy zauważyć, iż stosownie do art. 132 ust. 3 ustawy wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zaś do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego( ust. 2). Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę M.R. jako bezzasadną.