II SA/Wr 311/17

Dnia 12 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej po wyburzeniu garażu i budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wskazał, że w odwołaniu skarżący sprzeciwiali się wydaniu decyzji lokalizacyjnej na sąsiedniej działce inwestora, gdyż realizacja inwestycji znacząco obniży wartość estetyczną, użytkową i materialną ich nieruchomości, a ponadto wywoła to naruszenie przepisów o ochronie zabytków. Decyzja "uprawomocnia" naruszenie frontowej oraz tylnej linii zabudowy, zezwala na niezgodną z charakterem zabudowy osiedla nadbudowę o [...] m i jej pokrycie w części dachem płaskim, zezwala na utworzenie w domu jednorodzinnym dwóch mieszkań, nie wskazuje lokalizacji czterech miejsc parkingowych, dopuszcza wysoki współczynnik zabudowy ([...]) z niskim udziałem powierzchni biologicznie czynnej, nie uzyskała uzgodnienia WKZ, narusza estetykę i ład przestrzenny osiedla, ogranicza dostęp do naturalnego oświetlenia dla budynku mieszkalnego skarżących i naraża ich na straty materialne. Na wstępie rozważań organ szeroko omówił problematykę prawną stosowania art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 3, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie stwierdził zaistnienie wszelkich przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej. Zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację dotychczasowych funkcji w terenie, na którym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. W budynku jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie do dwóch lokali mieszkalnych (art. 3 pkt 2a p.b.). Ustalenie parametrów zabudowy nie budzi zastrzeżeń. Według analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dopuszczalne było wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuację linii wyznaczonej przez istniejący na działce inwestora budynek, z dopuszczeniem możliwości jej przekroczenia w związku z planowaną rozbudową budynku. Ustalona linia uwzględnia okoliczne zabudowania. Prawidłowo ustalono wskaźnik zabudowy, który mieści się poniżej ustalonego wskaźnika maksymalnego (0,65) na obszarze analizowanym, gdy średni wynosi [...]. Ustalony wskaźnik jest niższy od istniejącego na działce ([...]), z uwagi na przewidzianą rozbiórkę. Organ stwierdził ogólnie, że zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję przy uwzględnieniu całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów. Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi [...] m. Maksymalny wynosi 33 m. W decyzji wyznaczono wskaźnik [...]m czyli nieznacznie wyżej od istniejącego. Dopuszczenie rozbudowy budynku od strony frontowej do wysokości [...] m, tak jak w istniejącej części budynku, odpowiada prawu. Wskaźnik nie narusza więc § 7 rozporządzenia. Nie budzi zastrzeżeń ustalenie geometrii dachu (§ 8). Decyzja dopuszcza realizację dla głównej bryły budynku dachu wielospadowego z elementami dachu płaskiego o kątach nachylenia 40° - 50° i wysokości głównej kalenicy [...] m, zaś dla części rozbudowywanej dach płaski o spadku do 15°. W obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich i katach nachylenia 0° - 55°. Działka zachowa dostęp do drogi publicznej, zaś dotychczasowe uzbrojenie terenu jest wystarczające. Teren przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe. Projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia organowi ochrony zabytków, gdyż pismo w tej kwestii błędnie doręczone, zostało przekazane do tego organu i uzyskało uzgodnienie milczące (art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i notatka k. 22 akt). Brzmienie decyzji lokalizacyjnej jest zgodne z art. 54 u.p.z.p. i rozporządzeniem nomenklaturowym z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w szczególności jego § 2 pkt 7 (wymagania ochrony interesu osób trzecich). Dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę będzie badana kwestia realnej ochrony osób trzecich, przykładowo przed pozbawieniem dostępu do światła dziennego, zatem obecnie zarzut taki był przedwczesny. W decyzji ustalono liczbę miejsc parkingowych (§ 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia) na poziomie 2 miejsc na lokal, na terenie inwestora. Wskazanie ich konkretnej lokalizacji nie było wymagane. Nie stwierdzono uchybień procesowych organu pierwszej instancji. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy nie narusza § 3 rozporządzenia. W nin. sprawie front działki wynosił [...] m, zatem granice obszaru należało wyznaczyć w odległości minimalnej przewidzianej w § 3, czyli 50 m. Granice te przebiegają wzdłuż dróg i ciągów komunikacyjnych. Kwestia zarzucanego obniżenia wartości nieruchomości nie miała znaczenia. Organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy (art. 56 u.p.z.p.), skoro stwierdził zaistnienie przesłanek ustawowych z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności warunku dobrego sąsiedztwa (pkt 1 tego przepisu). W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty. Już poprzednia rozbudowa bliźniaka naruszyła prawo, bowiem nastąpiła bez zgody skarżących, zaś planowana sankcjonuje to bezprawie i pogłębia straty materialne. Nie uzyskano zgody [...]. Decyzja w sposób rażący narusza ład architektoniczny osiedla i niedopuszczalnie ingeruje w parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym gabaryty i formy architektoniczne. Od tyłu nastąpiło przekroczenie linii zabudowy o [...] metrów. Na osiedlu wymagane są dachy strome. Na obszarze analizowanym nie ma budynków o wysokości 33 m. Zawyżono normatywy gęstości zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Powstanie dom dwurodzinny bez wymaganej liczby miejsc parkingowych. Nastąpi ograniczenie dostępu do światła naturalnego i obniżenie wartości nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza zgodność zamierzenia budowlanego z prawem oraz zgodnie ze swą nazwą ustala warunki tej zgodności, mające znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy pozwolenia na budowę w odrębnym postępowaniu (art. 55 u.p.z.p.), w którym zamierzenie podlega dalszej ocenie według norm prawa budowlanego. Organ trafnie podkreślił związany charakter tej decyzji, oznaczający powinność uwzględnienia wniosku inwestora w przypadku zgodności wniosku z prawem (art. 56 u.p.z.p.). Tym niemniej organ lokalizacyjny posiada pewien zakres swobody wynikający z pojęć ocennych użytych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz możliwości indywidualnego określenia parametrów zabudowy (powołane przez organ przepisy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, por. wyrok II SA/Wr 60/09 ). Wymaga podkreślenia, że podstawowe znaczenie przy rozstrzyganiu mają więc kryteria ustawowe i stwierdzenia zgodności z nimi nie powinno podważać, jak trafnie zauważył organ, drobiazgowe rozważanie parametrów wskazanych w rozporządzeniu (patrz również A. Plucińska-Filipowicz Komentarz do tego rozporządzenia w Lex, wyroki II OSK 779/07, 919/07, 1533/07, 657/06) lub obawa naruszenia interesów faktycznych osób trzecich (patrz art. 63 ust. 2 i 3 oraz art. 54 pkt 2d u.p.z.p., wyroki II OSK 1643/09 i 1401/06). Organ przekonująco wykazał, że przeprowadzona w nin. sprawie analiza urbanistyczna spełnia kryteria poprawności (por. wyrok II OSK 617/10 i 874/08) oraz wykazała realizację zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji (por. wyroki II OSK 1520/07, 860/09 oraz A. Despor-Mładanowicz Komentarz do art. 61 u.p.z.p. tezy 3 i 5 oraz powołane tam orzecznictwo, w szczególności wyroki II OSK 1831/09, 72/13). Jak wynika z akt pierwszej instancji inwestor do wniosku dołączył opracowaną przez projektanta szczegółową koncepcję planowanej nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która została doprecyzowana na wezwanie właściwego organu. Koncepcja zakłada pozostawienie w budynku dwóch mieszkań oraz zmniejszenie powierzchni zabudowy budynku. Planowano wskaźnik zabudowy 54%. Istniejący budynek ma dach płaski. Projektuje się powiększenie jednego z mieszkań poprzez nadbudowę piętra wysokim dachem ze skośnymi połaciami, z pozostawieniem w części centralnej dachu płaskiego. Na żądanie tego organu koncepcja uległa dalszemu uszczegółowieniu. Do akt dołączono dokumenty dowodzące spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 3 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Dołączono kartę ewidencyjną obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków wraz z danymi historycznego układu urbanistycznego i postulatami konserwatorskimi. Postulowano tam w szczególności dążenie do zachowania formy architektonicznej budynków. Dołączono dokumentację fotograficzną osiedla i mapę z zaznaczeniem obszaru analizowanego, obejmującego min. zabudowę wielorodzinną na działce znajdującej się w minimalnej wymaganej odległości od działki inwestora. W oparciu o wyniki analizy po raz kolejny wezwano inwestora do dostosowania wniosku do kryteriów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez skorygowanie wskaźnika zabudowy, geometrii nadbudowy przez linię zabudowy i kątów nachylenia połci dachowych. W konsekwencji inwestor zrezygnował z części nadbudowy i uzupełnił koncepcję o dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego i garażu. Na tym etapie postępowania skarżący złożyli swoje uwagi i zarzuty do koncepcji, które nadal podtrzymują. Już wówczas twierdzili, że poprzednia rozbudowa budynku była nielegalna, gdyż nastąpiła bez ich zgody. Nadbudowa i jej dach naruszy obecny plan zabudowy domów jednorodzinnych. Jak wynika z tych akt, organ zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do organu ochrony zabytków, jednak to pismo z dnia [...].09.2016 r. przesłał omyłkowo, jednocześnie do Prezesa ULC. W dniu [...].10.2016 r. wpłynęło do organu pismo Prezesa ULC przekazujące do organu ochrony zabytków wniosek o uzgodnienie decyzji. W dniu [...].11.2016 r. sporządzono w organie notatkę służbową z rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem WKZ, w której potwierdził wpłynięcie do organu ochrony zabytków wniosku o uzgodnienie w dniu [...].10.2016 r. Opisane dokumenty potwierdzają ocenę organu odwoławczego, że projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uznaje się za dokonanie uzgodnienia. Jak wynika z treści decyzji pierwszej instancji, spełnia on wymagania ustawowe z art. 54 u.p.z.p. oraz nie narusza art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co trafnie omówił organ w zaskarżonej decyzji. Decyzja lokalizacyjna przewiduje w szczególności rozbudowę części budynku w przyziemiu przed linią zabudowy, o wysokości jak w istniejącej części budynku, to jest około 2 m u.p.t., przed budynkiem, o maksymalnej szerokości części istniejącej i projektowanej [...] m oraz z dachem płaskim o spadku do 15°. Przewidziano lokalizację miejsc parkingowych na działce inwestora. W zakresie ochrony interesów osób trzecich decyzja odsyła do art. 144 k.c., rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), art. 112 i 121 POŚ i rozporządzeń wykonawczych (Dz. U. z 2014 r., poz. 112, z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), ustawy – Prawo wodne i rozporządzeń wykonawczych. Organ ten podkreślił, że nie zachodziła potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego poza granice minimalne. W obszarze tym stwierdzono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Budynek inwestora położony jest na obrzeżu osiedla domów jednorodzinnych, w sąsiedztwie kościoła i obiektów mu towarzyszących. Obowiązująca linia zabudowy głównej bryły budynku pozostaje bez zmian. Planowana rozbudowa dotyczy części już znajdującej się przed linią zabudowy. Wskaźnik zabudowy ulegnie zmniejszeniu. Szerokość elewacji frontowej pozostanie bez zmian. Nastąpi podwyższenie budynku z [...] do [...] m na wysokości okapu, przy zachowaniu poziomu gzymsu na poziomie [...] m dla całego budynku, co odpowiada wartościom na działce skarżących i innym sąsiednim. Udział powierzchni biologicznie czynnej przewidziano na minimum 35%, zgodnie z dominującą cechą terenu uwidocznioną na ortofotomapie. Dane powyższe potwierdzają dokonane przez organ lokalizacyjny wnikliwej i prawidłowej oceny wniosku inwestora, co podkreślił również organ. Zarzuty skargi nie mogły zmienić tych ocen. Uprzednia rozbudowa nie była nielegalna jedynie dlatego, że skarżący nie wyrazili zgody. Nie ma znaczenia dla ocen twierdzone obniżenie wartości ich nieruchomości. W aktach nie ma uzgodnienia, gdyż nastąpiło ono w sposób milczący. Dokonane uzgodnienie nie pozwala na uwzględnienie zarzutu naruszenia wartości chronionych na obszarze zabytkowym. Organy szczegółowo i prawidłowo wyjaśniły przyjęcie określonych parametrów. Inwestycja nie zmienia charakteru domu jako jednorodzinnego. Organy lokalizacyjne w ograniczonym zakresie uwzględniają wymagania prawa budowlanego i nie oceniają projektu budowlanego czy też możliwości naruszenia w przyszłości szczególnych wymogów tego prawa. Pouczenie skarżących o możności dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych przed sądem powszechnym nie naruszyło prawa. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.