II SA/Wr 317/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 16 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej częściową zmianę przeznaczenia budynku jednorodzinnego wolno stojącego, w części parterowej na usługi edukacyjne oddala skargę Decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r. nr [...] Prezydent W., po ponownym przeprowadzeniu postępowania ustalił na rzecz B. i W. B. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej częściową zmianę przeznaczenia budynku jednorodzinnego wolno stojącego, w części parterowej na usługi edukacyjne, opiekę nad dziećmi i edukację dzieci, przewidzianej do realizacji przy ulicy M. [...] we W. (na działce nr [...], AM-6, obręb Z.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; powoływana dalej jako ,,upzp"). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny, na podstawie § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył obszar analizowany. Organ I instancji przyjmując, że szerokość frontu działki objętej planowanym zainwestowaniem od strony ul. M. wynosi ok. 20,5 m, ustalił, że granice zasięgu obszaru analizowanego zamknęły się w odległości ok. 61,5 m (3 x 20,5 m = 61,5 m), licząc w każdym kierunku od granic działki objętej wnioskiem. Na tak wyznaczonym obszarze została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynikało, że planowana inwestycja znajduje się w otoczeniu zespołu budynków jednorodzinnych oraz usługowych - ośrodka szkolno-wychowawczego dla dzieci niewidomych oraz biura rachunkowego. Na tej podstawie organ lokalizacyjny uznał za dopuszczalne usytuowanie w tym rejonie planowanego przedsięwzięcia, polegającego na częściowej zmianie przeznaczenia budynku jednorodzinnego wolno stojącego w części parterowej na usługi edukacyjne, opiekę i edukację dzieci. Odwołanie od tej decyzji złożyli (między innymi) M. i K. M. – właściciele nieruchomości zlokalizowanej przy ul. M. [...], wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazali na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez błędne przyjęcie do analizy działek, dostępnych z innej drogi publicznej, niż ulica z której dostęp posiada teren inwestycji. Ponadto, w ocenie odwołujących się naruszono art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem ubiegając się o zmianę warunków zabudowy, nie dostarczono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołujący się wskazali ponadto, że inwestycja nie spełnia wymogów parkingowych. Decyzją z dnia 16 marca 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po przeanalizowaniu sprawy w świetle obowiązujących przepisów, oraz zebranych w sprawie dokumentów, jak również po zapoznaniu się z zarzutami jakie zostały podniesione w odwołaniach, uznać należało, iż planowana inwestycja polegająca na częściowej zmianie przeznaczenia budynku jednorodzinnego wolno stojącego, w części parterowej na usługi edukacyjne, opieka nad dziećmi i edukacja dzieci, odpowiada prawu. W ocenie organu II instancji planowana inwestycja spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym w szczególności przepisu art. 61 ust. 1 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - co w sposób jednoznaczny wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykonanej analizy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dotyczące zakresu wyznaczenia terenu poddanego analizie urbanistycznej. Organ uznał za prawidłowe dokonane przez organ I instancji przyjęcie, że ze względu na charakter planowanego przedsięwzięcia, polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku (bez rozbudowy czy nadbudowy istniejącego obiektu), bez znaczenia pozostaje zbadanie w obszarze analizowanym takich parametrów i wskaźników istniejącej zabudowy jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąt nachylenia dachu, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Ewentualna zmiana sposobu użytkowania części budynku nie będzie bowiem pociągać za sobą żadnej zmiany wymienionych parametrów urbanistycznych istniejącego budynku na przedmiotowej działce. Badając parametry dotyczące kontynuacji funkcji zabudowy, organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując, że w obszarze analizowanym znajduje się w większości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa - ośrodek szkolno-wychowawczy dla dzieci niewidomych (działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], AM-6, obręb Z.) oraz biuro rachunkowe (działka nr [...], AM-8, obręb Z.). Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego możliwości lokalizacji zabudowy usługowej o charakterze edukacyjnym, organ odwoławczy podkreślił, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Zdaniem organu II instancji prawidłowe rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu powinno być traktowane szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada wolności zagospodarowania terenu. W tym kontekście organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy zauważył, że przez pojęcie działki sąsiedniej - o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Biorąc to pod uwagę organ II instancji podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że realizacja funkcji usługowej o charakterze edukacyjnym, przewidzianej do realizacji przy ul. M. [...] we W. (na działce nr [...], AM-6, obręb Z.), jest dopuszczalna z uwagi na istnienie takiej funkcji w obszarze analizowanym. Dodatkowo organ wskazał, że usługi edukacyjne są naturalnym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. W tym układzie trudno twierdzić, że lokalizacja przedszkola naruszy dotychczasowe ukształtowanie terenu sąsiedzkiego. Organ odwoławczy wskazał także w sprawie spełnione zostały pozostałe wymogi przewidziane w art. 61 art. 1-5 upzp. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego nieprzedłożenia przez wnioskodawców przez wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z wymaganiami art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, organ odwoławczy stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Wymieniony przepis określa, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz dotyczy to przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy). W obecnym stanie prawnym oznacza to, odpowiednio: przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony (art. 73 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja nie należy do żadnej z kategorii przedsięwzięć, których katalog zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.). Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, dotyczącego niespełnienia przez planowaną inwestycję zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, organ II instancji zauważył, że kwestionowana decyzja ustalała, zgodnie z przepisem § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), między innymi wymagania dotyczące ilości miejsc parkingowych. W części decyzji d) ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (str. 2) - wskazano - "ustala się minimalną ilość miejsc postojowych stałych (w tym garażowych) - 2-7 miejsc na 1 oddział (izbę lekcyjną) oraz 1 miejsce na jedno mieszkanie". Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż przy ustalaniu tego parametru organ lokalizacyjny posiłkował się danymi zawartymi w tabeli nr 9.1.3-1 "Liczby miejsc postojowych towarzyszące rodzajom przeznaczenia terenu.", zamieszczonymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. Zespoły urbanistyczne mieszkaniowe kameralne". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wskazane rozporządzenie nie ustanawia zasad czy kryteriów, jakimi winien się kierować organ przy ustalaniu liczby miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organowi administrującemu, który - biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz całokształt sprawy - ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W ocenie organu odwoławczego minimalna liczba miejsc parkingowych ustalonych na poziomie 2 na oddział jest wystarczająca. Organ zauważa przy tym, że osoby korzystające z usług nie będą stale zajmowały miejsc postojowych. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze, M. M. i K. M., zakwestionowali wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzję z dnia 16 marca 2009 r. i wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp poprzez błędne przyjęcie do analizy działek, dostępnych z innej drogi publicznej, niż ulica z której dostęp posiada teren inwestycji; - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem ubiegając się o zmianę warunków zabudowy, nie dostarczono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wskazali, że kupując od Gminy W. w 2000 roku nieruchomość przy ul. M. [...] dokładnie zapoznali się z obwiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego, z którego jasno wynikało, iż dla tego obszaru w planie przewidziana jest tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z pełnym zaufaniem do obowiązujących przepisów prawa zaprojektowany został dom skarżących przy uwzględnieniu warunków zabudowy sąsiednich działek. Zdaniem skarżących kwestionowana zmiana warunków zabudowy dla działki [...] Bp niweczy zagospodarowanie ich działki i domu. Skarżący podnieśli przy tym, że mają prawo sądzić, iż inwestycja przy ul M. [...] była zaplanowana już w momencie przystąpienia do przetargu jak i w trakcie stawiania budynku. Świadczą o tym wyższe niż w normalnym domu stropy czy piorunochron. Zdaniem skarżących, celem inwestorów był budynek usługowy a nie mieszkalny i cel był małymi krokami realizowany. W ocenie skarżących zmiana warunków zabudowy nieruchomości [...] Bp oznaczać będzie brak stabilizacji przepisów przyjętych przez Radę Miejską, a także jest nieuczciwe wobec obywateli, którzy respektowali te przepisy i wywiązali się z warunków nałożonych przez gminę podczas sprzedaży działek. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp skarżący podnieśli, że orzekające w sprawie organy w sposób błędny przyjęły obszar, który winien zostać poddany analizie, przyjmując, że obejmuje on także działki nr [...] ,[...] oraz [...] przy ulicy K., na których miedzy innymi położony jest Ośrodek Szkolno - Wychowawczy dla dzieci niewidomych i orzekając, że pod względem planowania funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w analizowanym rejonie planowane przedsięwzięcie polegające na częściowej zmianie przeznaczenia budynku jednorodzinnego w części parterowej na usługi edukacyjne, opiekę nad dziećmi i edukację dzieci jest możliwe. Zdaniem skarżących przyjmując obszar, który będzie podlegał analizie pod katem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp organy administracji prawidłowo przyjęły, że powinien po pierwsze objąć działki znajdujące się w odległości 61,5 m od granicy działki 90/3, jednakże nie ograniczyły tego obszaru do nieruchomości sąsiednich mających dostęp do tej samej drogi publicznej co działka [...]. W taki sposób zostać powinien wytyczony obszar mający być poddany analizie. Na podstawie tej analizy należałoby podjąć rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę, że wytyczonym rejonie oprócz biura rachunkowego, które zajmuje tylko niecałe 10 % budynku na usługi, a nie jak w zamierzonej inwestycji 100 % parteru a całkiem możliwe, że również piętro będzie dużo bardziej uciążliwe dla nieruchomości sąsiadujących, znajdują się wyłącznie nieruchomości zabudowane domami jednorodzinnymi. Skarżący podnieśli, że biuro rachunkowe znajduje się w domu na działce [...] AM-8 jest nieruchomością o warunkach zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej, taki jest status prawny tej nieruchomości. Ponadto fakt prowadzenia działalności rachunkowej w jednym pokoju a dokładnie na komputerze, nie zmienia warunków zabudowy dla nieruchomości. Podsumowując, zdaniem autorów skargi poprawnym będzie przyjęcie, że w analizowanym terenie nie ma żadnej zabudowy usługowej. W związku z czym organ I instancji dokonał nadinterpretacji art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp w związku § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wyszedł poza teren działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, a znajdujących się w odległości 61,5 metra od działki [...], co stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ organ nie mógł analizować działek i ich zabudowy, położonych przy innej ulicy - ulica K.. Ponadto skarżący dodali, że działki o numerach: [...], [...], [...], [...] są działkami niezabudowanymi i stanowią pas oddzielający budynek szkolny od sąsiednich działek. Także w ocenie skarżących ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 upzp nie miał w założeniu, że w każdym przypadku co najmniej jedna działka w tym przypadku działka [...], mieszcząca się po drugiej stronie drogi i funkcjonuje tam biuro rachunkowe dają podstawę przekształcenia warunków zabudowy z mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowę usługową, gdyż jest tam gęsta zabudowa tylko domów jednorodzinnych. Domy usadowione są tam w minimalnych odległościach - dozwolonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący podnieśli, że gdyby ustawodawca zakładał, iż każdym przypadku należy przekształcić warunki zabudowy to przepis miałby brzmienie " jedna działka " a nie jak dotychczas " co najmniej jedna działka". Skarżący dodali również, że opinia ZDIK we W. oparta jest na mapce, która błędnie pokazuje przystanek autobusowy. Położenie aktualne przystanku wraz z aktualną mapką została dołączana do skargi. Tak jak w odwołaniu skarżący podnieśli sprzeczność wydanej decyzji z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji wydana powinna zostać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżących zastrzeżenia budzi także brak dla planowanej inwestycji odpowiedniej ilość miejsc postojowych. W warunkach istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak jest na analizowanym terenie nie ma odpowiedniej ilości miejsc postojowych - parkingowych. Zdaniem autorów skargi przy działce 90/3 jest przystanek autobusowy linii miejskich i wykonany został tylko wjazd na posesję, który nie powinien być brany pod rozwagę jako miejsce postojowe gdyż jak sama nazwa wskazuje jest to wjazd a nie miejsce parkingowe. Przepisy drogowe mówią też iż wokół przystanku autobusowego jest zakaz zatrzymywania się pojazdów a parkujące samochody, które z racji bytowania przedszkola będą stawały w pobliżu staną się wielkim zagrożeniem bezpieczeństwa mieszkańców sąsiednich nieruchomości, dzieci idących i jadących na rowerach do szkoły jak i przechodniów również będą kolidowały w ruch drogowy płynący ulicą M.. Skarżący zwrócili uwagę na zwiększony ruch w związku z realizacją inwestycji. Z tych też powodów inwestycja nie spełnia żadnych kryteriów i wymogów dla lokalu o takim przeznaczeniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną skargę z punktu widzenia tych kryteriów uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 16 marca 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia 27 stycznia 2009 r. nie naruszają prawa. Przeprowadzona analiza terenu w sposób jednoznaczny wykazała, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej na tym terenie zabudowy. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżących jako strony toczącego się postępowania. Skarżący prawidłowo zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o możliwości czynnego w nim uczestniczenia. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustosunkował się do zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń co do planowanej inwestycji. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów przede wszystkim przypomnieć trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, według normy art. 61 ust. 1 upzp jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 493-503). Nie można przy tym zapominać, że kwestionowana decyzja dotyczy nieruchomości znajdującej się w granicach administracyjnych miasta W.. Okoliczność powyższa ma niebagatelne znaczenie w sprawie. Oznacza bowiem konieczność uwzględnienia tych wszystkich czynników i uwarunkowań, jakie wiążą się z terenem zurbanizowanym, mającym cechy wielkomiejskiej aglomeracji. Lokalizacja na takim obszarze obiektów użyteczności publicznej jak szkoły, przedszkola nie jest czymś wyjątkowym. Wręcz odwrotnie, większa dostępność tego rodzaju obiektów wpisuje się w pejzaż każdego miasta. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie naruszyły postanowień § 3 wskazanego rozporządzenia. W sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją wyznaczono bowiem obszar analizowany według reguł oznaczonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i ten obszar był przedmiotem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Wyznaczone przez organ granice obszaru analizowanego pozwalają na ustalenie wszystkich cech urbanistycznych terenu sąsiadującego z nieruchomością inwestorów, a tym samym wymagań prawnych dotyczących nowej zabudowy. Wskazać trzeba, że dane zamieszczone w analizie, na mapach sytuacyjnych a wreszcie na dokumentacji zdjęciowej określiły konkretne obiekty mieszczące się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, a przede wszystkim ich funkcje. Kwestionując zasadność objęcia analizą nieruchomości na których zlokalizowany jest ośrodek szkolno-wychowawczy dla dzieci niewidomych (działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], AM-6, obręb Z.) skarżący wskazali, że znajduje się on przy innej ulicy (K.) niż nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunki zabudowy – ul M. [...]. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy jednak rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346). Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. W tej sytuacji, objęcie granicami obszaru analizowanego m.in. działek nr (działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb Z.) (ośrodek szkolno-wychowawczy dla dzieci niewidomych) oraz działki nr [...], AM-8, obręb Z. (biuro rachunkowe) nie narusza § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Podkreślić także należy, że podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, nie dająca się z nią w praktyce pogodzić, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. W rozpoznawanej sprawie organ administracji wydając zaskarżoną decyzję wskazał natomiast, na znajdujące się na terenie objętym analizy budynki które pełnią funkcje oświatowe i biurowe. Brak jest przy tym podstaw aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić może inwestycja, w której projektowanej zmiany sposobu użytkowania nie da się pogodzić z funkcją terenu już istniejącą (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 roku, sygn. akt II OSK 1440/05, ONSAiWSA z 2007 roku, nr 6, poz. 143 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 1999 roku, sygn. akt II SA/Łd 334/99, ONSA z 2001 roku, nr 1). Jak słusznie zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 roku (sygn. II OSK 1440/05, ONSAiWSA z 2007 roku, nr 6, poz. 143) w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to aby nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu, stanowiły dokładne odzwierciedlenie istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to aby na podstawie istniejącej zabudowy możliwe było określenie cech nowej inwestycji, która ma być kontynuacją istniejącej zabudowy, czyli ma zachowywać jej charakter. Biorąc to pod uwagę, organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że inwestycja w zakresie wskazanym przez inwestorów stanowić będzie usługę uzupełniającą, nieuciążliwą dla zabudowy mieszkaniowej i tym samym nie może być uznana za nieprzystającą do funkcji obszaru, jak tego oczekują skarżący, szczególnie iż w tym obszarze znajdują się również i inne obiekty o funkcji usługowej. Zachowane zostaną parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - gdyż inwestor nie zamierza dokonać w tym zakresie żadnych zmian. Oznacza to, że nie ulegnie zmianie linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość samego budynku oraz wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska skarżących dotyczącego naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 upzp poprzez naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa", albowiem przedszkole wpisuje się w istniejącą na tym obszarze zabudowę mieszkaniowo -jednorodzinną i usługową. Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają bowiem aby, tak jak organy w niniejszej sprawie, uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W świetle przyjętej przez Sąd definicji pojęcia ,,kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć bowiem mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, str. 501-503). W ocenie Sądu nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej w kwestii dotyczącej braku możliwości zapewnienia przez inwestora odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy ustalona została minimalna ilość miejsc postojowych stałych (w tym garażowych) - 2-7 miejsc na 1 oddział (izbę lekcyjną) oraz 1 miejsce na jedno mieszkanie". W ocenie Sądu mając na uwadze, że planowane przedszkole będzie miało charakter kameralny wskazana liczba miejsc parkingowych dla jego obsługi jest wystarczająca. Pozbawiony jest również podstaw prawnych zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie charakteru, rozmiarów i lokalizacji przedsięwzięcia w sprawie mamy bowiem do czynienia z przedsięwzięciem, które nie powoduje znaczącego wpływu na środowisko i dla którego zgodnie z prawem, nie jest wymagana procedura Oceny Oddziaływania na Środowisko (nawet etap selekcji indywidualnej) oraz nie jest wymagana decyzja środowiskowa. Podkreślić należy, że oddalenie skargi nie przekłada się na możliwość zakładania a priori przyzwolenia na dalsze zmiany przeznaczenia budynku jednorodzinnego znajdującego się przy ul. M. [...]. Wydana przez organ I instancji decyzja nie może być traktowana jako przyrzeczenie udzielenia w przyszłości bezwarunkowej zgody na całkowitą zmianę budynku na usługowy. W tym zakresie muszą być bezwzględnie przestrzegane ograniczenia w swobodzie zabudowy, uzależniające funkcję przyszłej zabudowy od istniejącej zabudowy sąsiedniej. Nie ulega wątpliwości, że zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wkomponowuje się w główny nurt regulacji ustawowej, wyznaczony podstawowymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, rekonstruowanymi na podstawie przepisów rozdziału 1 upzp, a zwłaszcza niezwykle istotnej dla całej regulacji naczelnej zasadzie, jaka jest zasada ładu przestrzennego. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy postąpił trafnie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W konsekwencji skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.