II SA/Wr 319/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy pl. [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2021 r., nr 507/2021 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę w całości. Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika Wspólnota Mieszkaniowa przy pl. [...] we W., (dalej - skarżącą, wspólnota) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 10 maja 2021 r., nr 507/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr 862/2020 wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej – PINB) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy pl. [...] we W. usunięcie występującego zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych w budynku przy pI. [...] we W., poprzez: 1. odłączenie z przewodu kominowego dymowego nr [...] wentylacji wywiewnej kotłowni lokalu usługowego [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...], 2. odłączenie z przewodu kominowego nr [...] typu "Junkers" w łazience lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu), 3. podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...] (po wcześniejszym odłączeniu od tego przewodu [...] typu "Junkers" zamontowanego w łazience lokalu nr [...]), 4. podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...],  5. odgruzowanie i udrożnienie przewodu kominowego nr [...], 6. odłączenie z przewodu kominowego spalinowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...], 7. udrożnienie przewodu kominowego nr [...], 8. odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...], 9. odłączenie z przewodu kominowego spalinowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...], 10. odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...], 11. odłączenie z przewodu kominowego dymowego nr [...] pieca kaflowego w pokoju lokalu nr [...] (piec kaflowy posiada wbudowaną grzałkę elektryczną), wraz z trwałym zamurowaniem wlotu, 12. odłączenie z przewodów kominowych nr [...] i [...] pieców kaflowych w pokojach lokalu nr [....] (piece posiadają wbudowane grzałki elektryczne), wraz z trwałym zamurowaniem wlotów, 13. podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...], 14. odłączenie z przewodu kominowego nr [...] kuchni węglowej w lokalu nr [...] i wpięcie do tego przewodu wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...], 15. podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...], 16. odłączenie z przewodu kominowego spalinowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...], 17. odłączenie z przewodu kominowego nr [...] typu "Junkers" w kuchni lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...], 18. odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej przedpokoju lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu), 19. odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej pokoju lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu), 20. odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu), 21. podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...], 22. odłączenie z przewodu kominowego spalinowego nr [...] wentylacji wywiewnej WC lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...], 23. odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...], 24. wykonanie wentylacji wywiewnej w pomieszczeniach łazienek lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz kuchni lokali mieszkalnych nr [...] i [...] - wpiętej do przewodów kominowych z materiału niepalnego, wyprowadzonych ponad połać dachową, ocieplonych na całej wysokości, o wymiarach przekroju, sposobie prowadzenia i wysokości zapewniających potrzebny ciąg, wymaganą przepustowość oraz spełniających pozostałe wymagania określone w Polskich Normach dotyczących przewodów kominowych. Powyższe obowiązki należało wykonać w terminie: 2 miesięcy od kiedy decyzja stała się ostateczna, w zakresie punktu: 2, 5, 6, 7, 9, 16, 22; 6 miesięcy od kiedy decyzja stała się ostateczna, w zakresie punktów: 1, 3, 4, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21 i 23; 10 miesięcy od kiedy decyzja stała się ostateczna w zakresie punktu 24. W zakresie punktów 2, 5, 6, 7, 9, 16, 22 decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto PINB w decyzji zakazał użytkowania gazowych przepływowych podgrzewaczy c.w.u. typu "Junkers" w lokalu nr [...] (do czasu jego odłączenia z przewodu kominowego nr [...]) i lokalach nr [...] i [...] (do czasu przepięcia z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienek lokali nr [...], [...], [...] i wentylacji WC lokalu nr [...]) oraz pieca na paliwo stałe typu "Blaszak" w lokalu nr [...] (do czasu jego odłączenia z przewodu kominowego nr [...] i wyłączenia z eksploatacji z uwagi na zagrożenie dla życia użytkowników). Pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. kierowanym do zarządcy PINB zwrócił się o udzielnie informacji czy nałożony obowiązek został wykonany. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. poinformowano, że nakaz zawarty w punktach 1-23 decyzji zostanie zrealizowany na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., wspólnota ma opracowaną dokumentację projektowo-kosztorysową, a obecnie procedowana jest sprawa uzyskania dotacji z programu KAWKA. Nadto w piśmie zażądano przedłużenia terminu wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2021 r. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji, w dniu 2 marca 2021 r. PINB wydał decyzję nr 523/2021, którą w oparciu o art. 155 w zw. z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej - k.p.a.), odmówiono zmiany ostatecznej decyzji z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr 862/2020. Po przedstawieniu zakresu nałożonych na stronę obowiązków oraz wyznaczonych w tym względzie terminów, organ I instancji wskazał na art. 155 k.p.a. jako podstawę zmiany decyzji ostatecznej i omówił przesłanki uwzględnienia złożonego w tym przedmiocie wniosku. W dalszej kolejności PINB zwrócił uwagę, że w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego termin wyznaczany do wykonania obowiązków musi być ustalany w sposób racjonalny, a zatem wyznaczając go organ nadzoru budowlanego musi się kierować oceną zakresu prac, o których orzeczono w decyzji, jak i całokształtem okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac, takich jak konieczność sporządzenia dokumentacji techniczno-budowlanej, czy wreszcie pora roku, mająca znaczenie dla wykonywania szeregu prac budowlanych. Zdaniem organu interes społeczny przemawia za tym, aby stan niezgodny z prawem został jak najszybciej usunięty. Zmiana terminu wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr 862/2020 leży jedynie w interesie zobowiązanej wspólnoty mieszkaniowej, któremu jednak nie można przypisać miana słusznego, nie można pogodzić go z interesem społecznym. Stan instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych stanowi stan niezgodny z prawem. Tolerowanie tego stanu przez okres dłuższy, niż obiektywnie wskazany w decyzji, godzi bezpośrednio w ten interes. Dalsza zwłoka w wykonaniu obowiązku i brak niezwłocznego usunięcia wad i nieprawidłowości związanych z przewodami kominowymi powoduje, że nadal występuje realne zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców budynku oraz bezpieczeństwa mienia. Strona wniosek o zmianę decyzji uzasadniała oczekiwaniem na uzyskanie dotacji z programu KAWKA w związku ze zmianą dotychczasowego systemu ogrzewania. Po uzyskaniu tej dotacji zamierza podjąć stosowną uchwałę remontową. Dodatkowo strona posiada już opracowaną dokumentację projektowo-kosztorysową na wykonanie wewnętrznej instalacji CO i CWU wraz z adaptacją pomieszczenia na węzeł oraz uzyskała warunki techniczne przyłączenia budynku do miejskiej sieci ciepłowniczej. Zdaniem organu nie stanowi to wystarczającej podstawy do przesunięcia terminu wykonania obowiązków wskazanych w decyzji, w żaden sposób nie wpływa to bowiem na eliminację występującego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Zwrócono uwagę, że o zagrożeniu wynikającym z nieprawidłowości w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych strona wiedziała od dłuższego czasu. Mimo to nie podjęto działań w kierunku jego eliminacji. Stwierdzone nieprawidłowości, których usunięcie nakazano, stwarzają bardzo poważne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego. W sezonie grzewczym może dojść m.in. do zapalenia się sadzy w kominie czy zatrucia tlenkiem węgla. Zaznaczono przy tym, że Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu poinformowała organ o interwencji, którą podjęła w dniu [...] marca 2020 r. w godzinach porannych w budynku przy pI. [...] we W. Podczas interwencji stwierdzono obecność tlenku węgla w lokalu mieszkalnym nr [...], a także w lokalu mieszkalnym nr [...]. Do zdarzenia doszło na skutek eksploatacji piecyka gazowego do podgrzewania wody użytkowej w łazience. Końcowo organ ocenił, że w tych okolicznościach nie jest możliwa do zaakceptowania pasywna postawa wobec zagrożenia, które występuje w budynku. Nie wykonano ani jednego punktu z 24 wskazanych w decyzji, mimo że w zakresie części obowiązków nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Obowiązki opatrzone taką klauzulą należało wykonać niezwłocznie po doręczeniu decyzji. Proponowany termin zmiany decyzji jest dość odległy biorąc pod uwagę to, że występujące nieprawidłowości stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia. Argument w postaci oczekiwania na dotację z programu KAWKA w celu zmiany dotychczasowego systemu ogrzewania nie uzasadnia zwłoki w wykonaniu nakazu. Roboty, których wykonanie nakazano w decyzji mają na celu usunięcie zagrożenia, jakie stwarzają nieprawidłowości występujące w działaniu instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych. W pierwszej kolejności należy wykonać roboty, które mają usunąć stan niezgodności z prawem, a dopiero później dokonywać czynności nieobjętych decyzją. Ze względu na potrzebę pilnego wyeliminowania zagrożenia organ wyjaśnił, że nie może zgodzić się na dodatkową zwłokę w wykonaniu nakazu poprzez przedłużenie terminu realizacji obowiązków określonych w decyzji. W odwołaniu od decyzji podniesiono, że przesunięcie wyznaczonego terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest niezbędne do podjęcia stosownych działań przez wspólnotę mieszkaniową. Większość prac remontowych wymaga decyzji w formie uchwały, zabezpieczenia na ten cel środków finansowych, wyłonienia wykonawców prac objętych decyzją, a wreszcie należytego ich wykonania. Wspólnota nie uchyla się od konieczności realizacji obowiązku lecz mając na względzie ograniczenia finansowe wspólnoty, zgromadzenie tak znacznej sumy środków na ten cel, przerasta możliwości właścicieli lokali wyodrębnionych. Koniecznym jest przy tym określenie wartości poszczególnych prac oraz uzyskanie kredytu bankowego, który umożliwi sfinansowanie nakazanych prac remontowych. Doprowadzenie nieruchomości do właściwego stanu technicznego, a w szczególności prace takie jak wykonanie prawidłowych, zgodnych z obowiązującymi przepisami podłączeń oraz przepięć w przewodach kominowych i wentylacyjnych wiąże się z bardzo wysokimi nakładami finansowymi. Wspólnota w pierwszej kolejności podjęła w tej sprawie stosowną uchwałę, a zarządca przygotował umowę z wykonawcą, której przedmiotem jest remont przewodów kominowych. Termin zakończenia prac ustalono na dzień 31 maja 2021 r., a wartość prac to 22 100,00 zł. Ponadto, właściciele lokali wyodrębnionych, podjęli uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie podłączenia budynku do miejskiej sieci ciepłowniczej. Wartość tych prac zamyka się kwotą 396 347,87 zł. Realizacja zadania określonego w uchwale nr [...] wyczerpie wszystkie zalecenia wskazane w decyzji. W dniu 10 maja 2021 r. DWINB wydał decyzję nr 507/2021, która na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści dotychczas zapadłych rozstrzygnięć, w ramach własnych rozważań organ II instancji wskazał ustawowe przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgodził się także z PINB, że przy uwzględnieniu stwierdzonych nieprawidłowości mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, argumentację rozpatrywanego wniosku o przedłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, kwalifikować należy jako powołanie się przez stronę tylko na jej interes, który nie jest jednak interesem słusznym w rozumieniu art. 155 k.p.a. Nie leży zatem ani w interesie społecznym ani w słusznym interesie strony zmiana decyzji PINB poprzez wydłużenie terminu realizacji nakazanych robót. DWINB ocenił, że interes społeczny przemawia za tym, aby stan niezgodny z prawem został jak najszybciej usunięty. Nieprawidłowości związane z niewłaściwym stanem i w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych w budynku mieszkalnym usytuowanym przy pI. [...] we W. mogą stwarzać realne zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia i zdrowia ludzi z niego korzystających. Zmiana terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB leży jedynie w interesie wnioskodawcy, któremu nie można przypisać miana słusznego, bowiem nie można pogodzić go z interesem społecznym. Stan techniczny obiektu budowlanego, a konkretniej występujące zagrożenie wynikające z nieprawidłowości w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo- kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych stanowi stan niezgodny z prawem. Nadto PINB zakazał użytkowania gazowych przepływowych podgrzewaczy c.w.u. typu "Junkers" w lokalu nr [...] (do czasu jego odłączenia z przewodu kominowego nr [...]) i lokalach nr [...] i [...] (do czasu przepięcia z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienek lokali nr [...], [...], [...] i wentylacji WC lokal nr [...]) oraz pieca na paliwo stałe typu "Blaszak" w lokalu nr [...] (do czasu jego odłączenia z przewodu kominowego nr [...] i wyłączenia z eksploatacji z uwagi na zagrożenie dla życia użytkowników). Tolerowanie tego stanu przez okres dłuższy niż obiektywnie wskazany w decyzji, godzi bezpośrednio w ten interes. Wydłużenie terminu realizacji obowiązków powoduje akceptację stanu niezgodnego z prawem w dłuższym okresie. Wobec tego interes społeczny przemawia za tym, aby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem zostało zakończone jak najszybciej. Dalsza zwłoka w wykonaniu obowiązku związanego z nieprawidłowościami w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy pI. [...] we W. w efekcie zwiększy zagrożenie życia i zdrowia. Organ odwoławczy zaznaczył, że o zagrożeniu wynikającym z nieprawidłowości w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych wspólnota wiedziała od dłuższego czasu, a mimo to nie podjęto działań w kierunku jego eliminacji. Stwierdzone nieprawidłowości, które nakazano usunąć, stwarzają bardzo poważne zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego. W sezonie grzewczym może dojść m.in. do zapalenia się sadzy w kominie czy zatrucia tlenkiem węgla. Podkreślono, że taka sytuacja miała już miejsce, gdyż w dniu 16 marca 2020 r. w godzinach porannych w budynku przy pI. [...] we W. miała miejsce interwencja, podczas której stwierdzono obecność tlenku węgla w lokalu mieszkalnym nr [...], a także w lokalu mieszkalnym nr [...]. Do zdarzenia doszło na skutek eksploatacji piecyka gazowego do podgrzewania wody użytkowej w łazience. W ramach dalszych rozważań organ, po odwołaniu się do materialnej podstawy wydanej decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości, zasygnalizował, że art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, w których w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że może on zagrozić dobrom chronionym, takim jak życie i zdrowie. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, iż wymaga niewątpliwie wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego zakazu i nakazu. Decyzje wydawane na tej podstawie nie kreują nowych obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ale stanowią podstawę do wyegzekwowania już ciążących na nich z mocy prawa obowiązków, które istniały przed dniem wydania decyzji. Dodatkowo kwestia braku środków finansowych gwarantujących sfinansowanie nakazanych prac nie może skutkować zagrożeniem bezpieczeństwa życia i zdrowia użytkowników lokali mieszkalnych. Obowiązki właściciela lub zarządcy polegają głównie na przeprowadzaniu, w czasie użytkowania obiektu, okresowych przeglądów i ocen jego stanu technicznego oraz podejmowaniu działań, związanych z wykonywaniem niezbędnych robót konserwacyjnych i remontowych, zapewniających utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa eksploatowanego obiektu budowlanego. Badając argumentację odwołania, w tym deklarację braku uchylania się przez wspólnotę od konieczności realizacji obowiązków, zawarcie umowy z wykonawcą oraz podjęcie uchwał, DWINB przypomniał, iż wspólnota miała wystarczającą ilość czasu na podjęcie stosownych uchwał remontowych, a także podjęcie czynności mających na celu eliminację występującego zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców. W tej sytuacji nie jest możliwa do zaakceptowania pasywna postawa wobec stwierdzonego zagrożenia występującego w przedmiotowym budynku. Nie wykonano ani jednego punktu z 24 wskazanych w decyzji, pomimo nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie części obowiązków. Obowiązki te należało wykonać niezwłocznie po doręczeniu decyzji nakładającej obowiązki ze wskazaniem terminów ich wykonania. Wspólnota po roku czasu od wydania decyzji nakazującej usunięcie występującego zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych, jak sama wskazuje, ma jedynie opracowaną dokumentację projektowo-kosztorysową na wykonanie wewnętrznej instalacji CO i CWU wraz z adaptacją pomieszczenia na węzeł oraz uzyskała warunki techniczne przyłączenia budynku do miejskiej sieci cieplnej. Organ odwoławczy podkreślił też, że uchwały w sprawie wykonania remontów datowane są na styczeń i luty 2021 r., czyli prawie rok później od czasu pozyskania wiadomości o konieczności wywiązania się z nakazanych obowiązków. Podjęte kroki przez wspólnotę nie wpływają w żaden sposób na eliminację występującego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, stąd też biorąc pod uwagę potrzebę pilnego wyeliminowania zagrożenia nie można przychylić się do wniosku wspólnoty i zgodzić się na dodatkową zwłokę w wykonaniu nakazu poprzez przedłużenie terminu realizacji obowiązków. Wspólnota zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze wywiedzionej na wyżej opisaną decyzję wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z dnia 2 marca 2021 r., nr 523/2021 oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł uiszczonej tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy podnoszonych przez stronę na etapie odwoławczym okoliczności mających przemawiać za wyznaczeniem nowego terminu wykonania obowiązków nałożonych na skarżącą decyzją organu; art. 7 k.p.a. poprzez nie dokonanie wyważenia interesu społecznego oraz uzasadnionego interesu strony, co wyklucza możliwość uznania podtrzymanych przez organy terminów na wykonanie nakazanych prac za prawidłowe; art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i działanie sprzeczne z jego treścią. Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi jej autor wskazał na przebieg postępowania oraz wydane decyzje, w tym rozstrzygnięcia zapadłe w ramach postępowania dotyczącego zmiany terminu wykonania obowiązków. Przypomniano również okoliczności, które zostały podniesione jako uzasadnienie wniosku o zmianę decyzji. Według strony wyznaczone przez organ nadzoru budowlanego terminy na usunięcie nieprawidłowości, są terminami nieadekwatnym w świetle okoliczności faktycznych, czego strona po wydaniu decyzji stwierdzić nie mogła, gdyż kwiecień ubiegłego roku był okresem, w którym dopiero co rozpoczęła się w kraju epidemia, której rozmiarów nie można było przewidzieć. Wszystkie ograniczenia spowodowane epidemią, jak i ograniczenia finansowe wspólnoty, wszelkie działania strony były znacznie utrudnione. Określenie realnego terminu na wykonanie nakazanych decyzją organu prac, możliwe było dopiero po ustabilizowaniu się sytuacji epidemicznej w kraju. Strona w miarę możliwości dokonała szeregu czynność niezbędnych do realizacji nakazanych przez organ robót. Wskazano w tym miejscu na podjęcie stosownych uchwał, zawarcie umowy z wykonawcą oraz opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej na wykonanie wewnętrznej instalacji CO i CWU wraz z adaptacją pomieszczenia na węzeł oraz uzyskanie warunków technicznych przyłączenia budynku do miejskiej sieci ciepłowniczej. Powołano się przy tym na orzecznictwo, z którego wyprowadzono, że organ rozstrzygając w zakresie terminu wykonania nałożonych na stronę obowiązków, powinien wziąć pod uwagę także kwestie pozanormatywne jak organizacja formalna i materialna nakazanych robót oraz stan epidemicznego i wynikłe z tego powodu ograniczenia, które mogły mieć wpływ na realność terminów wykonania nałożonych obowiązków w kontekście technicznych możliwości wykonania robót. W świetle zaprezentowanego orzecznictwa skarżąca podniosła, że nakazane przez organ prace wymagają dostępu do niemalże wszystkich lokali w budynku przy pl. [...] we W., co w normalnych okolicznościach bywa dość utrudnione, zaś w stanie epidemii stanowi ogromne ograniczenie. Niewątpliwym wyzwaniem było również znalezienie wykonawców w okresie od kwietnia 2020 r. oraz wykonanie szeregu prac organizacyjno-projektowych mających na celu wykonanie nakazu organu. Według skarżącej w przedmiotowej sprawie organ kreuje sytuację, która pomimo podejmowania przez stronę czynności - bez zbędnej zwłoki i w opisanych powyżej okolicznościach - mających na celu wykonanie nakazanych decyzją obowiązków, nieuchronnie prowadzi do podjęcia przez organ postępowania egzekucyjnego, gdyż oczywistym jest, że strona nie posiadając zgromadzonych odpowiednich środków, nie zwróci się do wykonawcy, aby ten podjął się wykonania określonych robót. Ta sytuacja zdaniem wspólnoty jawi się jako naruszająca jej słuszny interes oraz nieznajdująca akceptacji społecznej. Organ nie dokonał stosownego wyważenia interesu społecznego oraz uzasadnionego interesu strony, co wyklucza możliwość uznania podtrzymanych przez organy terminów na wykonanie nakazanych prac za prawidłowe. Końcowo strona skarżąca stwierdziła, iż zarówno PINB jak i DWINB dokonały błędnej wykładni art. 155 k.p.a., w wyniku czego podjęli działania sprzeczne z jego treścią. Okoliczności wskazane w skardze przemawiały za wydaniem decyzji korzystnej dla skarżącej, ponieważ zachodzą wszystkie przesłanki przewidziane art. 155 k.p.a., tj. postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz za zmianą decyzji w tym przypadku przemawia słuszny interes strony. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte, nadto przedłożył umowę z dnia 24 stycznia 2022 r. na inwentaryzację przewodów kominowych i podłączeń na okoliczność prowadzenia robót budowlanych w zakresie przewodów kominowych. Na pytanie Sądu pełnomocnik podał, że nie posiada wiedzy czy i w jakim zakresie umowa została zrealizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej – p.p.s.a.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy, tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. W realiach niniejszej sprawy kontroli sądowej zostały poddane rozstrzygnięcia zapadłe w ramach postępowania dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego jako punkt wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić wzajemne relacje art. 66 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę ostatecznego aktu administracyjnego i art. 155 k.p.a. jako przepisu, na podstawie którego orzeka się o zmianie decyzji ostatecznej. Celem zastosowania art. 66 Prawa budowlanego jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom prawem chronionym. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali w trakcie postępowania, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, czy też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, działając w ramach prawem mu przypisanych kompetencji zobowiązany jest do wydania decyzji zawierającej stosowne nakazy zasadzające się na wskazanym przepisie. Judykatura przypisuje bowiem decyzjom, u których podstaw legł art. 66 Prawa budowlanego tzw. związany charakter. Związanie to polega na konieczności wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku ustalenia nieprawidłowości wskazanych w tym przepisie. Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu stanu faktycznego nie ma zatem pozostawionej swobody wyboru treści nałożonego obowiązku. Oznacza to następstwa prawne co do możliwości dopuszczenia zmiany obowiązku, która jest wyłączona przy tak określonej konsekwencji prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Na zmianę decyzji o charakterze związanym nie może mieć wpływu zgoda lub wola stron, gdyż nie jest to decyzja uznaniowa. Przepis art. 155 k.p.a. ma bowiem ze swojej istoty zastosowanie do decyzji uznaniowych. Zatem zestawienie regulacji art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z regulacją art. 155 k.p.a. nie pozwala na przyjęcie, że wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja może być zmieniona w trybie uregulowanym w art. 155 k.p.a. Jeżeli przepis prawa nakazuje w ustalonym stanie faktycznym wyprowadzić nakazane tym przepisem prawa konsekwencje prawne polegające na nałożeniu takiego, a nie innego obowiązku, to podważanie nakazu zawartego w przepisie prawa nie można oprzeć na ocenie celowościowej (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 902/20). Brak możliwości zmiany decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane został także potwierdzony między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3287/17, czy też z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2507/185. W wyroku z dnia 3 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny kolejny raz zajął stanowisko, zgodnie z którym możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji uznaniowej, a nie związanej. Powyższe stanowisko jest także podzielane w doktrynie (np. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, wydanie 2 str. 802). Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten reguluje jeden z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej, stanowiąc tym samym odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (por. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09 - dostępne w CBOSA). Wobec dotychczas powiedzianego przypomnieć trzeba, że wniosek wspólnoty mieszkaniowej z dnia 26 stycznia 2021 r. obejmował zmianę decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr 862/2020 w zakresie terminu wyznaczonego do usunięcia zagrożenia wynikającego ze stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. We wskazanym piśmie wspólnota wyartykułowała wprost żądanie dotyczące zmiany tego terminu do dnia 31 grudnia 2021 r. Zatem niewątpliwie strona skarżąca żądała uruchomienia art. 155 k.p.a. co do jednego z elementów rozstrzygnięcia ostatecznego. Jeżeli więc chodzi o termin wykonania obowiązków nakładanych w trybie art. 66 Prawa budowlanego to nie można tracić z pola widzenia, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w jego kształtowaniu, gdyż termin ten musi być przede wszystkim realny, co znaczy że umożliwia realizację nakazu, zaś z drugiej strony nie może być odległy, bowiem powodujące zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych nieprawidłowości należy usuwać w możliwie najkrótszym czasie. Stąd też termin wykonania nakazu jako element decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. Wobec dotychczas powiedzianego przyjdzie się przychylić do dominującego poglądu judykatury, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, jednak istnieje możliwość zmiany tej decyzji wyłącznie w części dotyczącej terminu ich wykonania. Przechodząc do meritum należy przypomnieć stanowiska organów obu instancji szerzej opisane w części historycznej uzasadnienia wyroku. Otóż PINB omawiając powody odmowy zmiany decyzji, poza wykazaniem braku słusznego interesu społecznego, a nawet interesu strony w zmianie terminu uznał, że tolerowanie niezgodnego z prawem stanu nieruchomości przez okres dłuższy, niż obiektywnie wskazany w decyzji, godzi bezpośrednio w ten interes. Nadto dalsza zwłoka w wykonaniu obowiązku i brak niezwłocznego usunięcia wad i nieprawidłowości związanych z przewodami kominowymi powoduje, że nadal występuje realne zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców budynku oraz bezpieczeństwa mienia. Co do zasady pogląd ten został w pełni zaakceptowany przez organ II instancji. Jeżeli chodzi o szczegóły to decyzja PINB z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr 862/2020 zawierała nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ujętych w 24 punktach sentencji. Organ dokonał także pogrupowania nałożonych obowiązków przyporządkowując im różne terminy realizacji, a mianowicie 2, 6 i 10 miesięcy ze względu na pilność oraz konieczność natychmiastowej eliminacji zagrożeń. Nie można też pominąć tej części sentencji decyzji, która zawiera zakaz użytkowania np. gazowych przepływowych podgrzewaczy czy odłączenia pieca na paliwo stałe. Niektórym z nakazów nadano nawet rygor natychmiastowej wykonalności. W stanie faktycznym sprawy, nie licząc pisma Zarządu Zasobu Komunalnego jako jednostki budżetowej Gminy Wrocław, czyli strony postępowania, która pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. poinformowała o działaniach podjętych w związku z decyzją PINB, wspólnota jako adresat decyzji nie podjęła żadnych czynności, w tym nawet nie podjęto kontaktu z organem odnośnie informacji o realizacji decyzji. Brak reakcji strony na funkcjonujący w obrocie prawnym nakaz oraz uzyskana w trakcie postępowania wiedza co do stwierdzonych zagrożeń dla zdrowia i życia ludzkiego, spowodowały wystosowanie przez PINB wezwania z dnia 8 stycznia 2021 r. do udzielenia informacji i przedłożenia dokumentów. Dopiero wówczas pismem z dnia 26 stycznia 2021 r., czyli 7 miesięcy od wydaniu decyzji, zarządca nieruchomości działający w imieniu wspólnoty poinformował, że ma opracowaną dokumentację projektowo-kosztorysową, trwa procedura uzyskania dotacji z programu KAWKA, a następnie wspólnota rozpocznie, (podkreślenie Sądu), podejmowanie stosowanej uchwały remontowej. Mimo braku jakiejkolwiek informacji o wykonaniu któregokolwiek z obowiązków nałożonych decyzją, zarządca w imieniu wspólnoty w przedmiotowym piśmie zamieścił wniosek o ,,przedłużenie" terminu, deklarując zresztą czasokres jaki pozostawał w zainteresowaniu strony tj. 31 grudzień 2021 r. Zatem w chwili złożenia wniosku o zmianę terminu zawartego w decyzji ostatecznej nie tylko nie wykonano obowiązków objętych rygorem natychmiastowej wykonalności, ale też tych na których realizację przewidziano 2 i 6 miesięcy. Z kolei do wykonania nakazów z 10-cio miesięcznym terminem realizacji pozostało 3 miesiące. W chwili wydania decyzji z dnia 2 marca 2021 r., nr 523/2021 o odmowie zmiany decyzji ostatecznej upłynęło już prawie 11 miesięcy od wydania decyzji zawierającej obowiązki, czyli w stosunku do wszystkich obowiązków termin już upłynął. Tymczasem w odwołaniu od decyzji PINB z dnia 2 marca 2021 r., nr 523/2021 wspólnota podnosi, że większość prac wymaga decyzji w formie uchwały, zabezpieczenia na ten cel środków finansowych, wyłonienia wykonawców prac i wreszcie należytego ich wykonania. Zatem prawie rok od wydania nakazu wykonania robót wspólnota zasadniczo informuje, jakie to czynności musi wykonać lecz w istocie w dążeniu do wykonania nakazu nie miały miejsca żadne postępy. Stagnacja w realizacji nakazu ma miejsce nawet w chwili rozpoznawania skargi na decyzję DWINB w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. pełnomocnik wspólnoty przedłożył umowę na wykonanie inwentaryzacji przewodów kominowych i podłączeń ukazujących wszelkie zmiany oraz występujących jeszcze zagrożeń zgodnie z decyzją PINB datowaną na 24 stycznia 2022 r. Tak więc nie tylko przez okres 2, 6 czy 10 miesięcy, o jakich jest mowa w decyzji PINB z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr 862/2020, ale przez prawie dwa lata wspólnota względem ciążącego na niej nakazu nie realizuje robót budowlanych i nie eliminuje istniejących zagrożeń. Z informacji przekazanych przez pełnomocnika wynika, że wspólnota zleciła wykonanie inwentaryzacji, czyli działanie oczywiście słuszne, ale ciągle jest to etap poprzedzający faktyczne wykonanie nakazów zawartych w decyzji. W świetle tak kształtującego się stanu sprawy należy odnieść się do twierdzeń skargi, gdzie zdaniem jej autora, organ m.in. dokonał błędnej wykładni i działał sprzecznie z treścią art. 155 k.p.a., naruszył art. 7 k.p.a. gdyż nie dokonał wyważenia interesu społecznego oraz uzasadnionego interesu strony czy wreszcie naruszył art. 77 k.p.a. w zw. z art.80 k.p.a. gdyż zaniechał dokonania wszechstronnej oceny dowodów i oceny wszystkich okoliczności przemawiających za wyznaczeniem nowego terminu. Oczywistym jest, że opisana w skardze sytuacja epidemiczna w kraju wpływa negatywnie na proces wyłonienia wykonawców czy wreszcie samo wykonanie robót. Będą to też, jak wskazuje autor skargi kwestie pozanormatywne. Nie może jednak być akceptowany taki stan, że wspólnota mieszkaniowa, która nie tylko nie realizuje samodzielnie ciążących na niej obowiązków względem utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, ale też nie realizuje nakazu wydanego przez właściwy organ. Skoro wskutek zaniechań wspólny, interwencji dokonał organ administracyjny i nakreślił jej katalog działań prowadzących do uzyskania przez obiekt stanu zgodnego z ogólnie przyjętym porządkiem prawnym, to powinna ona kompleksowo i w możliwie najszybszym terminie wykonać nałożony na nią obowiązek. W niniejszej sprawie wspólnota przez znaczny okres czasu ogranicza się w istocie do podejmowania uchwał czy zabiegania o zgromadzenie środków finansowych. Strona skarżąca czyniąc zarzut braku wszechstronnej oceny wszelkich okoliczności czy niewyważenie interesu społecznego i interesu strony ewidentnie traci z pola widzenia realność zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Nie można inaczej jak istnienie takiego zagrożenia odczytać interwencji straży pożarnej z dnia 16 marca 2020 r. w związku z obecnością tlenku węgla w lokalu mieszkalnym. Tak więc nie wiadomo w jaki sposób ma zdaniem strony skarżącej przebiegać rzeczone wyważenie interesu strony czy interesu społecznego, gdy wspólnota swoje poczynania ogranicza w istocie do minimum podejmując uchwały, czy gromadząc środki finansowe z jednoczesnym brakiem informacji o wykonaniu choćby jednego z 24 obowiązków, a stan techniczny budynku jest przyczyną ulatniania się tlenku węgla, jak wiadomo realnie mogącego powodować zagrożenie życia. Już choćby w świetle wyżej powiedzianego nie można podzielić zarzutu błędnej wykładni czy działania organu sprzecznie z treścią art. 155 k.p.a. Trzeba w tym miejscu postawić nawet tezę, że zmiana decyzji w zakresie terminu nie leży nawet w interesie strony. Zupełnie na marginesie należy zauważyć, że wskazany przez stronę we wniosku o zmianę decyzji termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2021 r. już upłynął, tymczasem strona zobowiązana ,,przygotowuje się" do wykonania robót. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne i nie mające wpływu na prawidłowość podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia. Biorąc zaś pod uwagę wskazane na wstępie kryteria, obowiązujący stan prawny oraz istniejący w sprawie stan faktyczny wniosek strony nie mógł być rozpatrzony pozytywnie. Sąd nie doszukał się powodów, dla których mógłby uznać skargę za zasadną i uchylić zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził przy tym, że po stronie organów nadzoru budowlanego, nie miały miejsca tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowałyby zaskarżoną decyzję pod względem uznania jej zgodności z prawem i uzasadniały wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.