II SA/Wr 326/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Wojewody z dnia.[...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej. I. uchyla zaskarżone postanowienie organu II instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Starosta O. postanowieniem z dnia [...]r., (Nr[...]) postanowił wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...]r., (Nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej wzdłuż ulicy S. w O. (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] AM – [...]). W uzasadnieniu podkreślono, że wnioskiem z dnia [...]r. uzupełnionym pismem z dnia [...]r. T. G. wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Starosty O. z dnia [...]r. (Nr[...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wzdłuż ulicy S. w O. na określonych w decyzji działkach. Powyższa decyzja została wydana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...]r. (Nr[...]) o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdzie zostały ustalone na rzecz Gminy Miejskiej O. warunki lokalizacji obejmujące budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w ulicy S. i z wpięciem do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy L. w O. Jak dalej wskazano w związku z tym, iż wniosek Gminy Miejskiej O. dotyczył budowy sieci kanalizacji sanitarnej wzdłuż ulicy S. w O. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM [...] oraz na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] AM – [...] i nie uwzględniał przyłączy kanalizacyjnych, pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z wnioskiem inwestora na wskazane działki i zgodnie ze złożonym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, argumentując tym, iż w myśl art. 63 § 2 KPA w przypadku rozpoczęcia postępowania na wniosek strony, przedmiot postępowania zostaje wyznaczony przez treść jej żądania strony. Oznacza to, że do dokładnego określenia treści żądania jest zobowiązany wnioskodawca, natomiast organ administracji publicznej, do którego zostało skierowane żądanie, nie jest władny do określenia przedmiotu postępowania niezależnie od treści żądania strony, ponieważ mogłoby to prowadzić do zmiany kwalifikacji prawnej tegoż żądania. Powołując się na poglądy judykatury organ zauważył, że "wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji czy postanowienia konieczne jest wtedy, gdy decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może natomiast prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem". W postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie jest dopuszczalne dokonywanie merytorycznych zmian rozstrzygnięcia, lecz jego przedmiotem jest wyłącznie wyjaśnienie stronom jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wskazano nadto, iż decyzja Starosty O. z dnia [...]r. (Nr [...]) zawiera wszystkie konstytutywne elementy określone w art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył T. G., podnosząc, iż organ zamiast wyjaśnić treść decyzji wyjaśnił, co decyzja zawierać powinna. Zdaniem skarżącego w niniejszej sytuacji organ wydał decyzję niezgodnie z decyzją burmistrza, treścią wniosku Gminy. Niezgodne bowiem z prawdą jest to, iż wniosek gminy nie obejmował przyłączy. Wskazał bowiem, iż pisemna część wniosku nie obejmowała przyłączy, natomiast załączony do zatwierdzenia projekt techniczny takie przyłącza obejmował. Jak podniósł skarżący decyzja nr [...] wydana została niezgodnie z częścią pisemną wniosku strony, a zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku - z przedłożonym projektem. T. G. wskazał, iż w kwestionowanym postanowieniu usiłowano dokonać nowej oceny stanu faktycznego na podstawie decyzji Burmistrza i wniosku Gminy, oraz spowodować zmianę rozstrzygnięcia, podając wyjaśnienie rozstrzygnięcia Starosty, sprzecznie z jego treścią. Wskazał nadto, iż nie zapoznał się z wnioskiem strony, a jedynie z decyzją lokalizacyjną Burmistrza obejmującą sieć z przyłączami oraz z decyzją Starosty nr [...]. Zdaniem T. G. brak ustawowej definicji "kanalizacji" powoduje, że strona miała prawo uznać, że owa "kanalizacja" wskazana w decyzji Starosty to całość podziemnych instalacji sanitarnych - sieć z przyłączami. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...]r. (Nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W opinii organu odwoławczego wyjaśnienia Starosty O., prowadzące do konkluzji, iż decyzja Starosty O. z dnia [...]r. (Nr[...]) obejmowała pozwolenie na budowę wyłącznie sieci kanalizacji sanitarnej, bez przyłączy, są wystarczające. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skarżącego przypomniano, iż "wyjaśnienie wątpliwości, o którym mowa w art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji". Ponadto zauważono, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu administracyjnego może podejmować przewidziane prawem kroki mające na celu zmianę lub uchylenie aktu administracyjnego wnosząc określone środki zaskarżenia w trybie administracyjnym lub sądowym. Postępowanie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji nie może prowadzić do konwalidacji jej rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie złożył T.G. wnosząc o uchylenie postanowień tak wydanych w I jak i w II instancji. Kwestionowanym orzeczeniom zarzucono, iż zostały podjęte niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy i zgromadzonymi dowodami. Skarżący powtórzył argumenty zawarte uprzednio w odwołaniu, a dotyczące rozbieżności między wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, a decyzją wydaną w tejże sprawie. Nadto wskazał, iż została jemu doręczona decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja udzielająca pozwolenia na budowę kanalizacji, nie doręczono natomiast wniosku Burmistrza. Jak dalej wskazał, na podstawie decyzji [...] Gmina wybudowała sieć wraz z przyłączami do kilku budynków komunalnych. Prywatni właściciele wykonali natomiast kilka indywidualnych przyłączy w ramach zatwierdzonego projektu, a PINB dokonał odbioru inwestycji bez uwag. Decyzja w części pisemnej nie obejmowała działki skarżącego, ale nie było to konieczne. Na działce tej istniała bowiem wybudowana studzienka kanalizacyjna zawierająca zaślepiony króciec przyłączeniowy sięgający do granicy działki - przeznaczony do przyszłego podłączenia do sieci gminnej. T. G. wskazał jednak, że istotny fragment przyłącza kanalizacyjnego do posesji skarżącego znajduje się na terenie działki gminnej objętej decyzją nr [...], zarówno w części pisemnej, jak i w części rysunkowej tej decyzji. Zdaniem skarżącego stwierdzenie Starosty "Wniosek Gminy Miejskiej O. dotyczył budowy sieci..." nie ma związku ze sprawą - dla wyjaśnienia treści decyzji badać należy samą decyzję , a nie wniosek strony, który w tej sprawie jest z decyzją rozbieżny. Wniosek Gminy jest dowodem na okoliczność, co powinna zawierać decyzja Starosty, nie jest natomiast dowodem na to, co w rzeczywistości decyzja zawiera. W odpowiedzi na skargę Wojewoda dolnośląski podtrzymał argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji przez Sąd ma miejsce gdy: nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanego postanowienia, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak bowiem postanowienie I instancji jak i II zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Stosownie do postanowień art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168) organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem tejże regulacji normatywnej jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Mając zatem na względzie powyższe, wskazać należy, iż w pierwszej kolejności organ właściwy w sprawie winien sprawdzić czy z żądaniem wyjaśnienia treści orzeczenia wystąpiła osoba do tego uprawniona, którą jest strona lub organ egzekucyjny oraz czy rzeczywiście treść podjętego orzeczenia jest niejasna i budzi wątpliwości. Wyjaśnieniu bowiem nie mogą podlegać wątpliwości strony powstałe na tle uzasadnienia aktu lub interpretacji przepisów prawa. Nie mieści się w ramach wykładni także wyjaśnienie powodów zajętego w sprawie merytorycznego stanowiska, zaś samo wyjaśnienie nie może zmierzać do polemiki ze stanowiskiem organu w sprawie. Dopiero łączne wystąpienie tychże przesłanek obliguje organ do dokonania wykładni. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2009r., (sygn. akt II GSK 98/09), podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę - organ administracji działając we wskazanym trybie nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem przyjętych zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję", wyjaśnienie natomiast wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. W rozpoznawanej sprawie, w złożonym do Starosty O. wniosku o wydanie postanowienia w trybie art. 113 § 2 T. G. zażądał wyjaśnienia wątpliwości w zakresie użytego w decyzji Starosty O. nr [...] pojęcia "kanalizacja". W postanowieniu z dnia [...]r. organ właściwy w sprawie nie wyjaśnił jednak jak należy rozumieć to wyrażenie. W zasadzie powyższe orzeczenie sprowadzało się jedynie do wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy, warunkujących w konsekwencji zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano, nadto że podjęta przez niego decyzja zawierała wszystkie konstytutywne elementy, o których mowa w art. 107 KPA. W ocenie sądu kwestionowane postanowienie, o wyżej opisanej treści nie wyjaśnia wątpliwości strony powstałych na tle uzasadnienia aktu. Celem zaś instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 KPA jest wyjaśnienie niejednoznacznej lub też zawiłej treści decyzji, utrudniająca w konsekwencji ustalenie sensu podjętego orzeczenia. Jak nadto wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2007r., (sygn. akt VI SA/Wa 595/07), podzielonym przez sąd rozstrzygający niniejszą sprawę pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie (organowi egzekucyjnemu) zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów, utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia, przy czym wyjaśnienie nie może w żaden sposób nadrabiać braków decyzji - tak osnowy, jak uzasadnienia. Konkludując, stwierdzić należy, iż postanowienie wydane przez Starostę O., utrzymane następnie w instancji odwoławczej nie zostało wydane zgodnie z żądaniem legitymowanej do tego strony, a tylko takie postanowienie warunkuje prawidłowe zastosowanie instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 KPA. Mając zatem powyższe na względzie, sąd rozpoznający niniejsza sprawę nie miał wątpliwości, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.