II SA/Wr 328/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. spraw ze skarg Z.K. i D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 3 lutego 2025 r. nr SKO.GP/41/95/24 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. D. L. wniosła o wydanie decyzji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.). Postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium), Wójt Gminy J. (dalej: Wójt) odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienia te zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z 14 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 334/21). Kolejno zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r. poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w sprawie przywrócenia przez Spółkę R. stanu zgodnego z prawem i planem miejscowym na posesji nr [...] w D. W dniu 27 września 2022 r. przeprowadzono oględziny, a następnie decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. Wójt odmówił wydania decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu posesji nr [...] w D. i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z dnia 5 lipca 2023 r. Następnie decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. Wójt odmówił wydania decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu posesji nr [...] w D. i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Decyzja ta również została uchylona decyzją Kolegium z dnia 19 lutego 2024 r., od której następnie został oddalony sprzeciw wyrokiem tut. Sądu z dnia 16 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 256/24). Kolejno decyzją z dnia 30 września 2024 r. (nr PP.6724.D.54.2024) Wójt Gminy J., działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania posesji nr [...] w D. W uzasadnieniu wskazał, że teren posesji nr [...] obejmuje działki o nr. ewd.: [...] i [...]. W uchwale z dnia [...] grudnia 2005 r. (nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (dalej: m.p.z.p.): - działka nr [...] położona jest częściowo w obszarze określonym symbolem planu [...]RM,U/P, co oznacza "teren istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego oraz istniejącej zabudowy produkcyjnej, położony w centralnej i północnej części wsi, po zachodniej stronie drogi wojewódzkiej nr [...]" z nieprzekraczalną linią zabudowy 8,0 m od drogi [...], a częściowo w obszarze określonym symbolem planu ZL, co oznacza "teren lasów i projektowanych dolesień"; - działka nr [...] w obrębie D. położona jest częściowo w obszarze określonym symbolem planu [...]RM,U/P, co oznacza "teren istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego oraz istniejącej zabudowy produkcyjnej, położony w centralnej i północnej części wsi, po zachodniej stronie drogi wojewódzkiej nr [...]", częściowo w obszarze określonym symbolem planu R, co oznacza "teren użytków rolnych", a częściowo symbolem ZL, co oznacza "teren lasów i projektowanych dolesień". Dalej organ I instancji wskazał, że działalność spółki zlokalizowana jest na części, którą plan miejscowy określa symbolem planu [...]RM,U/P, a więc właściwym sposobem jej zagospodarowania jest działalność mieszcząca się w gamie określonej w § 9 ust. 2 planu miejscowego, tj. zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jako przeważająca oraz jako uzupełniająca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty usługowe i administracyjne, pojedyncze obiekty mieszkalnictwa wielorodzinnego i mieszkalnictwa zbiorowego, pensjonaty, gospodarstwa agroturystyczne, obiekty gospodarcze, garaże i parkingi, sady i uprawy szklarniowe, boiska i place zabaw, zieleń urządzona, pojedyncze nieuciążliwe zakłady rzemieślnicze, stawy rekreacyjne, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. Z niniejszego wynika, że realizacja parkingów i garaży na takim terenie jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego pod warunkiem, że nie stanowi w tym obszarze działalności przeważającej. Porównując zatem zapisy planu miejscowego do zmian zagospodarowania posesji w okresie po 2011 r. tj. do wykonania parkingu stwierdzono, że zmiana ta była zgodna z m.p.z.p. Jak bowiem wynika z poczynionych ustaleń część posesji była wykorzystywana na cele rolne i leśne, a część posesji na cele budowlane. Na części budowlanej w roku 2011 trwała przebudowa budynku gospodarczego na mieszkalny oraz remont budynku Starego [...]. Prace odbywały się na podstawie pozwolenia na budowę. Organ I instancji dokonał również analizy zapisów ewidencji gruntów i budynków, z której wynika, że na działkę [...] składają się pastwiska i łąki trwałe, grunty rolne zabudowane oraz grunty pod rowami. Natomiast na działkę nr [...] pastwiska i łąki trwałe, nieużytki, grunty zadrzewione na użytkach rolnych, grunty rolne zabudowane i grunty pod rowami. Jednakże wskazał, że zapisy ewidencji gruntów i budynków nie stanowią podstawy określenia przeznaczenia terenu. Wreszcie organ I instancji nie zgodził się z dokonaną w decyzji kasacyjnej oceną Kolegium, że pominął ustalenia ogólne planu we wcześniejszej decyzji. Wyjaśnił przy tym, że kluczowe znaczenie ma § 9, zaś przepisy § 8 ust. 2 i 3 są istotne w kontekście zarzutu dot. konieczności sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowią bowiem, że w obrębie terenów zinwestowania wiejskiego dopuszcza się lokalizację zabudowy siedliskowej, mieszkaniowej i usługowej, nieuciążliwej produkcyjnej i magazynowo-składowej oraz zainwestowania służącego celom publicznym, w tym związanego z gospodarką komunalną. Nadto, że w granicach terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego nie dopuszcza się lokalizacji dużych obiektów hodowlanych, produkcyjnych i innych, dla których wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko, o ile nie stanowią inaczej ustalenia szczegółowe. Zdaniem organu I instancji sporny parking z uwagi na jego powierzchnie nie wymaga sporządzenia oceny środowiskowej. Organ I instancji, odnosząc się także do wyjaśnień Spółki wskazał, że aktualnie jej działalność jest ograniczona do prowadzenia biura pośrednictwa finansowego i obrotu nieruchomościami. Jest też wynajmowane pomieszczenie dla fundacji, zbiornik na paliwo został wykreślony i sprzedany. Nadto Organ I instancji wskazał, iż aktualnie nie istnieją podstawy do wyłączenia pracownika. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. L. oraz Z. K. D. L. wskazała, że postępowanie było prowadzone pobieżnie, nierzetelnie, szybko i stronniczo, co związane było z terminem określonym w postanowieniu wydanym w trybie art. 37 k.p.a. Wskazała na naruszenie art. 10 i 79a k.p.a. i wydanie decyzji przed doręczeniem Z. K. zawiadomienia o stanie gotowości decyzyjnej. Podniosła, że organ I instancji uwzględnił tylko stanowisko prezesa Spółki złożone przed wydaniem decyzji. D. L. przedstawiła okoliczności podejmowanych przez siebie działań wskazując, iż na spornej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania przez wykonanie parkingu dla pojazdów w związku z prowadzoną tam działalnością z zakresu transportu międzynarodowego, która jest bardzo uciążliwa. Samo zaś zwieszenie tejże działalności pozostaje bez wpływu bo w każdej chwili może zostać podjęta. Wskazała, że działalność ta jest sprzeczna z m.p.z.p. odwołując się w tym zakresie do przedłożonej w toku postępowania przed organem I instancji ekspertyzy i wnosząc o konfrontację jego autora, i autora nowego Studium z twórcami m.p.z.p. Z kolei Z. K. wskazała, iż wydana decyzja opiera się na jednostronnych oświadczeniach, a wójt nie przeprowadził też żadnych rzetelnych analiz ani nie zlecił przeprowadzenia opinii przez biegłego urbanistę, która podważałaby przedstawioną przez stronę opinię. Wyjaśniła, iż RDOŚ nie miał wiedzy o prowadzonej działalności. Wskazała na sprzeczności ustaleń Wójta, który z jednej strony wskazuje, iż Spółka nie prowadzi już działalności transportowej, a z drugiej strony z oświadczenia jej Prezesa wynika, iż w każdej chwili może ją prowadzić bez posiadania własnego taboru. W postępowaniu wpłynęło także pismo T. S., który wskazał, że jako sąsiad S. K. nie potwierdza, aby na tym terenie była prowadzona działalność transportowa. W postępowaniu odwoławczym wpłynęły też dwa pisma od spółki R. Sp. z o. o. Wskazano w nich, że działalność międzynarodowego transportu drogowego towarów jako jedna z części usług, którymi zajmuje się Spółka została wstrzymana, z uwagi na nieobecność S. K., który nadzorował funkcjonowanie transportu. Zwolniono 6 pracowników, sprzedano wszystkie samochody ciężarowe. Wstrzymanie prowadzenia tej części usług — czyli transportowej nie wymaga zgłoszenia w KRS, gdyż Spółka posiada licencję międzynarodową przyznaną do 2029 roku przez GiTD, a Prezes Zarządu osobiście posiada Certyfikat Kompetencji Zawodowych Przewoźnika Drogowego przyznany na całe życie. W związku z posiadanymi kompetencjami, które może wykorzystywać jako spedytor i logistyk na giełdach międzynarodowych, bez posiadania własnego taboru ciężarowego, a współpracując z firmami na terenie całego świata, nie wyklucza takiej opcji w najbliższej przyszłości, więc nie zgłasza żadnych zmian do KRS. Wskazano, że małżonkowie K. są rolnikami i maszyny rolnicze posiadają do uprawy ziemi. W tym miejscu od zawsze był [...], gdzie prowadzona była działalność z pojazdami ciężkimi, więc niezrozumiałym jest angażowanie w sprawę tylu pracowników administracyjnych. Wskazano także na podejmowane dzialania i liczne bezpodstawne zarzuty kierowane względem Społki oraz wydany wyrok dot. naruszenia dóbr osobistych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z dnia 3 lutego 2025 r. (nr SKO.GP/41/95/24), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35a u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazało, że w dniu 24 września 2023 r., mocą ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) ustawodawca dodał do u.p.z.p. przepis art. 35a o treści: W przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Zdaniem Kolegium decyzja w niniejszej sprawie winna być obecnie wydana, a sprawa procedowana, na podstawie art. 35a u.p.z.p., nie zaś na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2. Ponieważ jednak, treść art. 35a jest zbliżona do regulacji wskazanych w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., a nawet skuteczność tego przepisu jest osłabiona brakiem możliwości zobowiązania właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości do przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania - analogicznie jak w przypadku decyzji, o której mowa w art. 59 u.p.z.p., w ocenie Kolegium, mimo, iż organ nie procedował na prawidłowych przepisie, nie stanowi to uchybienia, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Oba bowiem przepisy dot. zmiany zagospodarowania ternu. W ocenie Kolegium zasadnym jest, aby w braku definicji ustawowej terminu zmiany zagospodarowania terenu posiłkować się dotychczasowym dorobkiem literatury i orzecznictwa wypracowanym na gruncie art. 59 ust. 3 p.z.p. z uwagi na podobną funkcję obu regulacji. Kolegium podzieliło twierdzenie organu I instancji, iż w sprawie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Jak słusznie bowiem zauważył organ I instancji obecny stan zagospodarowania tej nieruchomości należy odnieść do poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, tj. sprzed 2011 r., a zatem przed dniem założenia Spółki. Poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oznacza zagospodarowanie poprzedzające aktualny, zmieniony sposób jej zagospodarowania. Analizując stan zagospodarowania posesji w okresie przed powstaniem spółki wyjaśniono, że była ona zabudowana dwoma budynkami, w tym budynkiem byłego [...], w którym prowadzono działalność usługową, a co za tym idzie odbywał się transport produktów samochodami ciężarowymi. Bezpośrednio przed powstaniem spółki na terenie przedmiotowej posesji były prowadzone prace budowlane na podstawie uzyskanych pozwoleń na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w stosunku do roku 2011 na terenie posesji przebudowano budynek gospodarczy na budynek mieszkalny, prowadzone są prace budowlane przy budynku starego [...], wykonano 2 garaże, wiatę rekreacyjną oraz plac zabaw. Na terenie posesji zlokalizowano również zbiornik na paliwo płynne. Podwórze posesji posiada nawierzchnie gruntową, częściowo tłuczniowo-szutrową. Część posesji przeznaczona na cele rolne i leśne zachowała swoje przeznaczenie. Kolegium zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że w protokołach kontroli organu nadzoru budowlanego nie stwierdzono żadnych uchybień, a prace były prowadzone zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Również kontrola Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska nie stwierdziła uchybień co do stanu zbiornika na paliwo, jak również ewentualnych zanieczyszczeń związanych z eksploatacją pojazdów ciężarowych. Obszar przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] i nr [...] w D.), który objęty został zainwestowaniem (budynki, place, ciągi komunikacyjne, część rekreacyjna i wypoczynkowa) w całości położony jest w granicach terenu objętego zapisami i symbolem planu [...]RM,U/P. Na terenie posesji od końca roku 2011 działa Spółka "R." zajmująca się głównie transportem, stąd też na terenie posesji parkowały samochody ciężarowe z ładunkiem. Na te cele wykorzystywane było ok. 300 m² powierzchni nieruchomości nieutwardzonej betonem, czy też asfaltem. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość nr [...] w D. została nabyta w roku 2004 jako nieruchomość przeznaczona częściowo na cele rolne, a częściowo na budowlane. Na posesji był zlokalizowany niezamieszkały budynek mieszkalno-produkcyjny starego [...] oraz budynek gospodarczy. Na podstawie pozwolenia na budowę z roku 2009 przebudowano budynek gospodarczy na mieszkalny oraz rozpoczęto remont budynku starego [...]. Aktualnie trwają prace polegające na urządzeniu pokoi agroturystycznych. W budynku tym zlokalizowane jest biuro Spółki "R." oraz Fundacji "[...]". Spółka "R. powstała 2011 r. a przedmiotem jej działalności była m.in. działalność transportowa. Ze względu na konieczność uzyskania licencji GITD zezwalającej na tego rodzaju działalność konieczne było urządzenie parkingu o nawierzchni szutrowo-tłuczniowej, którego powierzchnia wyniosła ok. 300 m². Samochody spółki przejeżdżały i parkowały na terenie posesji rotacyjnie. Główny parking zlokalizowany był w S. oraz w K. Jedyną zmianą sposobu zagospodarowania posesji od 2011 r. było wykonanie parkingu, zakończenie przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny oraz kontynuowanie prac remontowych przy budynku starego [...], w którym zostało urządzone biuro spółki. Pozostała część nieruchomości była i jest wykorzystywana na cele rolne w ramach prowadzonego przez małżonków K. gospodarstwa rolnego. W momencie utworzenia spółka posiadała 2 własne samochody ciężarowe oraz kilka w leasingu. W chwili obecnej działalność transportowa została zawieszona, pojazdy są sprzedane, a spółka nie zatrudnia już kierowców ani pracowników. Zgodnie z wyjaśnieniami na terenie posesji nigdy nie było stacji paliw. Zlokalizowany był jedynie zbiornik na paliwo, który służył do zaspokojenia potrzeb pojazdów spółki oraz maszyn rolniczych. Zbiornik został sprzedany i wykreślony z ewidencji. Dalej Kolegium wskazało, że analiza przeznaczenia spornych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz terenu objętego działalnością Spółki wykazała, że jej działalność dotyczyła tych części nieruchomości, które oznaczone są symbolem [...]RM,U/P, stąd też wiążące są dla nich zapisy odnoszące się do terenów zainwestowania wiejskiego. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego dla terenów zainwestowania wiejskiego, nie dopuszcza się lokalizacji dużych obiektów hodowlanych, produkcyjnych i innych, dla których wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko, o ile nie stanowią inaczej ustalenia szczegółowe. W przypadku obszaru [...]RM,U/P ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, natomiast działalność polegająca rotacyjnym parkowaniu pojazdów ciężarowych (co miało miejsce dotychczas, obecnie zaś, zgodnie z oświadczeniem R. Sp. z o. o. na terenie znajdują się tylko maszyny rolnicze bowiem samochody ciężarowe zostały sprzedane a pracownicy zwolnieni) na posesji nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tak więc takie zagospodarowanie terenu jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z § 11 ust. 17 uchwały, "Północno - wschodnia część gminy, w części obrębów C., D. i P. położona jest w granicach projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]"- przy zagospodarowywaniu terenów zlokalizowanych w jego obrębie obowiązują przepisy szczególne". Dla tego obszaru Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 29 września 2014 r. został ustanowiony plan zadań ochronnych, ale jego analiza wykazała, że wymienione w nim zadania nie dotyczą działek nr [...] i [...]. Na terenie działek nie występują żadne siedliska przyrodnicze. Działki te nie zostały ujęte w wykazie miejsc konfliktowych, dla których przeznaczenie w aktach planowania przestrzennego koliduje z istniejącymi siedliskami przyrodniczymi objętymi programem ochrony siedlisk dla tego obszaru. Dlatego też jak słusznie wskazał organ I instancji fakt położenia przedmiotowej posesji w granicach obszaru Natura 2000 nie ma wpływu na aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji została podjęta po przeprowadzonej, szczegółowej ocenie zebranego w sprawie, przez lata, materiału dowodowego. Kolegium uznaje przy tym, iż zasadnie wskazały odwołujące się, że organ I instancji wydał decyzję w sprawie, mimo, że nie otworzył się dla nich termin do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, czym uchybił art. 10 k.p.a. Niemniej jednak te prawa strony zostały zapewnione w postępowaniu odwoławczym. Obie odwołujące z tych praw skorzystały, stąd brak jest podstaw aby tylko z tego powodu uchylać zaskarżoną decyzję. Kolegium nie dopatrzyło się także podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego przez odwołująca przesłuchania-konfrontacji i nie dopatrzyło się naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Z. K. i sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 328/25 oraz D. L. i sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 329/25. D. L. wskazała, że od 2015 r. wnosi o zajęcie się przez organ I instancji sprawą samowolnej zamiany sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...] i nakazanie przywrócenia ich zagospodarowania zgodnie z projektami budowlanymi z 2009 r. dot. siedliska agroturystycznego. Skarżąca wskazała, że działki w przeznaczeniu podstawowym to tereny istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Możliwe przeznaczenie uzupełniające dla tego terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty usługowe i administracyjne, pojedyncze obiekty mieszkalnictwa wielorodzinnego i mieszkalnictwa zbiorowego, pensjonaty, gospodarstwa agroturystyczne, obiekty gospodarcze, garaże i parkingi, sady i uprawy szklarniowe, boiska i place zabaw, zieleń urządzona, pojedyncze nieuciążliwe zakłady rzemieślnicze, stawy rekreacyjne, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. Niniejsze przeznaczenie było respektowane przez projektantów przy projektowaniu siedliska agroturystycznego. Łączny metraż projektowanych wówczas miejsc postojowych/parkingowych nie odpowiada metrażowi, który w 2016 r. właściciel zgłosił do podatkowej ewidencji gminnej (300m²). Pomimo podejmowanych działań, organ I instancji zinterpretował zapisy m.p.z.p. w ten sposób, że skoro parkingi są przeznaczeniem uzupełniającym dla przeznaczenia podstawowego tego terenu to znaczy, że są to również parkingi/ miejsca postojowe dla tirów- transportu ciężkiego spółki. Organ I instancji, pomimo wskazywania licznych nieprawidłowości w realizacji projektu "siedliska agroturystycznego" i zastąpienia go działaniami na rzecz utworzenia bazy spedycyjno- transportowej dla spółki nie zainteresował się sprawą a wręcz dążył do storpedowania jej działań względem spółki jak i Gminy. Skarżąca zarzuciła nieprawidłowe odnoszenie prowadzonej działalności transportowej do funkcjonującego w latach 60 [...], zaniechanie ustalenia ile pojazdów przypisanych jest lub było do firmy, ile pojazdów powtarzalnie parkowało na terenie posesji. Organ opierał się wyłącznie na wyjaśnieniach Pani Prezes czy S. K., nie uwzględniając, że na dzień zapowiedzianej kontroli pojazdy znikały. Skarżąca podniosła także, że organy wadliwie i nawet wbrew twierdzeniom Prezesa spółki przyjął, że jedyną zmianą była budowa parkingu na w/w terenie. Nie odniosły się do zarzutów, iż zmiana polegała także na wybudowaniu zbiorników ziemno-nawierzchowych i dystrybutorów do tankowania paliwa i innych płynów. Zdaniem strony wyjaśnienia Prezesa Spółki w sprawie sprzedaży tego urządzenia są niewiarygodne, organ nie skontrolował tego faktu. Skarżąca wskazała także na zamianę polegającą na usunięciu tamy i zasypania strumienia oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu starego [...]. Zdaniem strony samowolnie zmieniono zagospodarowanie terenu nie tylko pod parkingi ale również dojazdy i place manewrowe dla pojazdów ciężkich z naczepami poprzez powiększenie posesji w wyniku zasypania strumienia czy wykopania i wywiezienia z posesji setek ton kamienia i ziemi. Dokonano zmiany ukształtowania terenu. Również samowolnie pod potrzeby spółki zasypano bezprawnie rowy melioracyjne przecinające posesję, którymi z drogi powiatowej i terenów przyległych wody opadowe spływały do strumienia przy [...] i stodołę przebudowanej na budynek mieszkalny. W wyniku takich działań właściciela nieruchomości doszło do zalania domostw i zniszczenia drogi, w trakcie powodzi, gdyż nadmiar wody nie miał gdzie spływać. Kolejną samowolną zmianą o czym organ I instancji był informowany i nie odniósł się do tej kwestii jest bezumowne korzystanie i wyasfaltowanie pod potrzeby spółki działki gminnej nr [...], która służy firmie do wjazdu na teren posesji jak i została przeprojektowana bezprawnie jako zjazd z drogi wojewódzkiej w "drogę gminną", chociaż działka ta nie posiada statusu drogi gminnej. Skarżąca podniosła, że pomimo nakazu dokonania zmian w ewidencji gruntów właściciel posesji nie przekwalifikował przez lata swoich gruntów rolnych zajętych pod parkingi spółki, place manewrowe i dojazdy. Gmina również nie zmieniła przeznaczenia zajętej, działki w ewidencji gruntów. Skarżąca zarzuciła, że organy I i II instancji nie skorzystały z możliwości przesłuchania świadków, sąsiadów czy przeprowadzenia konfrontacji. Nie odniosły się w sposób odpowiedzialny do potrzeby przestrzegania przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy nie odniosły się także do dokumentacji fotograficznej, nie posiłkowały się żadnymi dokumentami przedstawionymi przez skarżące. Z. K. w złożonej skardze podniosła, iż przedłożyła wiele dowodów na okoliczność naruszeń m.p.z.p. w zakresie nieprawidłowości w zagospodarowaniu terenu działek [...] i [...], który teren rolny wynajął w 2011 r. swojej spółce pod prowadzenie na tym terenie bazy spedycyjno-transprtowej. Pomimo, że na tym terenie, zgodnie z m.p.z.p. jak i pozwoleniami budowlanymi, miał wybudować swój dom i przebudować stary [...] z przeznaczeniem na siedlisko agroturystyczne postanowił działki zagospodarować pod potrzeby w/w spółki placami manewrowymi, drogami dojazdowymi i parkingiem dla pojazdów ciężarowych w tym Tirów z naczepami. Skarżąca wskazała, że dookoła jej domu, który graniczy ze sporną działką wyciął liczny starodrzew, "zagarnął" przez przestawienie ogrodzenia część jej działki, studnię, szopę jak i wyciął drzewa owocowe. Zasypał rowy melioracyjne, i bez pozwoleń zmienił zagospodarowanie terenu pod potrzeby spółki również poprzez wybudowanie szutrów-tłuczniowych parkingów dla pojazdów ciężarowych, wybudowanie stacji paliw/dystrybutorów paliw, które cyklicznie cysterna zaopatrywała w paliwo dla pojazdów jak i inne środki płynne dla potrzeb silnikowych aut. Skarżąca zakwestionowała zasadność odnoszenia się przy ustalaniu zagospodarowania terenu do działalności związanej z prowadzonym [...], którą to działalność prowadzono do 1987 r. Ogólny plan zagospodarowania Gminy uchwalony [...] stycznia 1992 r. (uchwała nr [...]) nie przewidywał dla tego obszaru innych funkcji jak mieszkaniowo-rolne. Również kolejny m.p.z.p. z [...] grudnia 2005 r. nie przewidywał innych funkcji dla tego terenu, gdyż uwzględniał wnioski mieszkańców gminy, w tym S. K. - właścicieli nieruchomości o przeznaczenie ich gruntów na cele budowlane-mieszkalnictwa jednorodzinnego. Skarżąca podniosła, że w celu prowadzenia działalności S. K. bezprawnie i bezumownie zaaneksował dla potrzeb firmy nadrzeczną działkę gminną nr [...], zabrany zaś jej teren również posłużył do powiększenia parkingów. Dlatego ciężarówki zostały postawione pod jej oknami dookoła budynku, odcinając ją od światła, widoku i wyjścia z domu. Skarżąca podniosła, że w planach zagospodarowania terenu dla posesji D. [...] były zaprojektowane i dopuszczone prawnie parkingi dla gości agroturystyki. Rozmiary i usytuowanie miejsc postojowych zostały określone zgodnie z prawem i nie był to wskazany teren pod oknami skarżącej. Skarżąca wskazała, że kwestię parkingów dla samochodów ciężarowych określa § 10 m.p.z.p., dot. to terenów wyłącznie oznaczonych w planie symbolem KS i P. Skarżąca podniosła, iż nie dokonano aktualnych ustaleń w zakresie rozmiarów istniejącego parkingu, obszaru zajmowanego na ten cel oraz ilości posiadanych przez Spółkę samochodów. Wreszcie skarżąca wskazała, że przeznaczenie spornego terenu zawiera się w symbolu RM, a symbol P dotyczy innego terenu, tj. H., tj. działki nr [...]. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejsze sprawy i dalej prowadzić je pod wspólna sygn. akt II SA/Wr 328/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Kolegium z dnia 3 lutego 2025 r. (nr SKO.GP/41/95/24), którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 30 września 2024 r. (nr PP.6724.D.54.2024) w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania posesji nr [...] w D. W ocenie Sądu o ile w realiach badanej sprawy zasadnie dostrzegło Kolegium, że niniejsza sprawa winna być procedowana i rozstrzygnięta w oparciu o przepis z art. 35a u.p.z.p., to jednak wadliwie przyjęło, iż uchybienie to nie stanowiło przesłanki do uchylenia decyzji. W tym kontekście trzeba zaś przede wszystkim wskazać, iż znowelizowany w dniu 7 lipca 2023 r. przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jak i wprowadzony w wyniku nowelizacji art. 35a u.p.z.p., mają zastosowanie do wszystkich spraw niezakończonych decyzją ostateczną, niezależnie czy zostały wszczęte przed czy po 24 września 2023 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej u.p.z.p.), co wynika z analizy art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p., który odnosi się tylko do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie do postępowań sanacyjnych. Zgodnie z przyjętym art. 35a w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Tym samym kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym może skutkować zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. Wprawdzie zarówno art. 35a jak i art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dotyczą samowoli urbanistycznej, jednakże inne są konsekwencje ich zastosowania. Cel regulacji prawnej z art. 35a u.p.z.p. jest zbliżony do wynikającego z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który dotyczy konsekwencji określonej w przepisie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W art. 35a u.p.z.p. ustawodawca wyposażył organ wykonawczy gminy w podobną kompetencję, jeżeli właściciel (użytkownik wieczysty) zmienia zagospodarowanie w sposób sprzeczny z ustaleniami planistycznymi. W takiej sytuacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję administracyjną o zakazie zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem. Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje natomiast dwie możliwości władczego działania administracji w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, są to: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając jednocześnie termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, albo nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wprowadzona regulacja art. 35a stanowi zatem uzupełnienie w stosunku do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzony art. 35a u.p.z.p., w zakresie możliwej do zastosowania sankcji, różni się od art. 59 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie formułuje żadnego rodzaju działań naprawczych w przypadku wystąpienia naruszenia prawa. W sytuacji wystąpienia dyspozycji z art. 35a u.p.z.p. jedyną możliwością jest zastosowanie sankcji, która sprowadza się do zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z planem. W kontekście art. 35a ustawa nie przewiduje stosowania przez analogię rozwiązań przyjętych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (por wyrok NSA z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1082/25, CBOIS). Dostrzeżone, a nie zreformowane uchybienie doprowadziło w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji, w której z jednej strony w podstawie prawnej przywołano przepis z art. 35a u.p.z.p., a z drugiej strony jednocześnie utrzymano w obrocie prawnym decyzję, której rozstrzygnięcie znajduje oparcie w brzmieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie mającym w sprawie zastosowania. Tymczasem, jak zauważono znajdujący swoje zastosowanie w sprawie przepis z art. 35a u.p.z.p. uprawnia do wydania zakazu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Nie uprawnia on do wydania lub odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Taka zaś jest treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Dalej trzeba też zauważyć, że podana w art. 35a u.p.z.p. sankcja administracyjna ma charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu miejscowego (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gp 356/25). Jakkolwiek na gruncie omawianej regulacji nie zarysowała się jeszcze utrwalona praktyka, brak jest również wskazówek dotyczących wykładni tego przepisu w uzasadnieniu projektu nowelizacji i oczywiście może w tym względzie pomocne może okazać się odwołanie w drodze analogii do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że art. 35a u.p.z.p. stanowi odrębną regulację, niezależną od art. 59 ust. 3, a dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa zgromadzony na tle stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. można wykorzystywać jedynie częściowo odnośnie art. 35a u.p.z.p. W doktrynie zwraca się uwagę, że samowolna zmiana zagospodarowania terenu to faktyczna, funkcjonalna zmiana wykorzystywania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. W przypadku nieruchomości objętej m.p.z.p. samowolna zmiana zagospodarowania terenu to wykorzystywanie terenu w inny sposób niż wskazany w miejscowym planie. Chodzi zatem o sytuacje, gdy wbrew wynikającym z obowiązującego planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Podstawowe znaczenie ma w tym przypadku zatem, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu niezgodnie z planem, a oceny tej dokonywać należy w każdym przypadku indywidualnie. Jak zaś wskazano, skoro ustawodawca w treści art. 35a u.p.z.p. w żaden sposób nie odsyła w zakresie stosowania do art. 59 ust. 3 tej ustawy, w tym w zakresie przewidywanych sankcji, to przy stwierdzeniu spełnienia przesłanek z art. 35a u.p.z.p. może być nałożona na podmiot wyłącznie sankcja, o której mowa w tej regulacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 598/25). Nadto, nie może być wątpliwości także co do tego, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest prawidłowe w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy wadliwie powołanej podstawy prawnej. Jeżeli mamy do czynienia z takim uchybieniem, to naprawienie takiego błędu w postępowaniu odwoławczym może polegać tylko na uchyleniu decyzji i orzeczeniu merytorycznym (por wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II GSK 508/21). Dalej Sąd również dostrzegł, iż w realiach badanej sprawy ponownie w sposób nadzbyt ogólny i pobieżny dokonano wykładni mającego w sprawie zastosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta jest zaś kluczowa w kontekście brzmienia art. 35a u.p.z.p., gdyż wymaga nie budzącego wątpliwości ustalenia przyjętego przeznaczenia dla spornego w sprawie terenu. Nie ma przy tym wątpliwości, iż niniejszy plan przyjęty uchwałą z [...] grudnia 2005 r. zawiera postanowienia dot. wskazanej nieruchomości, które są zawarte nie tylko w § 8 i 9, ale również § 22 oraz innych regulujących ustalenia ogólne. Teren bowiem nieruchomości nr [...] obejmuje dwie działki ewidencyjne o numerach: [...] i [...]. Pierwsza z nich położona jest częściowo w obszarze określonym symbolem planu [...]RM,U/P, a częściowo w obszarze określonym symbolem planu ZL. Z kolei działka nr [...] położona jest częściowo w obszarze określonym symbolem planu [...]RM,U/P, częściowo w obszarze określonym symbolem planu R, co oznacza "teren użytków rolnych", a częściowo symbolem ZL, co oznacza "teren lasów i projektowanych dolesień". Samo określenie przeznaczenia objętego symbolem [...] RM,U/P zawarte jest § 22 przez co należy rozumieć teren istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego oraz istniejącej zabudowy produkcyjnej, położony w centralnej i północnej części wsi, po zachodniej stronie drogi wojewódzkiej nr [...]. W tym zakresie ustala się m.in. trwałą adaptację istniejącego zainwestowania wiejskiego (RM). Z kolei w § 8 określono podstawowe ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla terenów zainwestowania wiejskiego, zaś w § 9 przyjęto jeszcze dodatkowo ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, w tym m.in. terenu MW. Natomiast dodatkowo w § 4 wskazano, co należy rozumieć pod pojęciem zainwestowania wiejskiego. Można jeszcze dodać, że w § 5 pkt 2 lokalny prawodawca przyjął, że obszar gminy objęty planem podzielono na obszary i tereny. Obszarom nadano oznaczenia liczbowe i literowe, służące powiązaniu rysunku planu z ustaleniami tekstowymi, w szczególności zawartymi w rozdziale 3 Uchwały. Obszary podzielono liniami rozgraniczającymi na tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem w realiach badanej sprawy, Kolegium wypowiadając się względem wynikającego z planu przeznaczenia, ograniczyło się wyłącznie do przywołania podanych w treści decyzji postanowień planu i wskazało, że wiążące są tu regulacje dot. terenów zainwestowania wiejskiego, a dokładniej § 8 pkt 3 m.p.z.p. Jednocześnie Kolegium nie dostrzegło uchybień względem decyzji wydanej w I instancji, chociaż w jej treści przeznaczenie spornego terenu zostało określone wyłącznie w oparciu o § 9 ust. 2 m.p.z.p., względem którego Kolegium się nie wypowiedziało ograniczając – co już nadmieniono - swoje rozważania tylko do § 8 pkt 3. Zupełnie zaś pominięto postanowienia § 22, które wprost dot. symbolu [...]RM,U/P. W tym przepisie natomiast mowa jest nie tylko o terenach zainwestowania wiejskiego, ale o "trwałej adaptacji istniejącego zainwestowania wiejskiego (RM)", co wymagało szerszej interpretacji, a czego nie uczynił żaden z organów orzekających w sprawie. W rezultacie, w ocenie Sądu tak dokonana interpretacja nie może zostać uznana za prawidłową, gdyż opiera się w istocie na pojedynczym przepisie aktu prawa miejscowego bez uwzględnienia pozostałych regulacji, które odnoszą się do spornego terenu. Przez to nie może być uznana za kompletną i spójną. Oczywiście Sąd dostrzega, że interpretacja postanowień planu przy tak przyjętych zapisach jest trudna, jednakże z tego względu nie może być wybiórcza. Przepisy planu miejscowego należy bowiem tak interpretować, aby jego regulacje tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość (wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2869/18). Poza tym ustalenie przeznaczenia określonego terenu z planem nie sprowadza się wyłącznie do przywołania brzmienia stosownych postanowień uchwały, a wyinterpretowania z nich norm kształtujących przeznaczenie i parametry zabudowy. Tego zaś w niniejszej sprawie zabrakło, chociaż samo Kolegium w uprzednio wydanej przez siebie decyzji kasacyjnej, która podlegała kontroli tut. Sądu w drodze sprzeciwu, zwróciło na to uwagę. Wreszcie należy zauważyć, iż w dalszym ciągu nie została ustalona kwestia dot. aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości w kontekście prowadzonej przez Spółkę działalności transportowej, jej siedziby pod adresem D. [...] i związanej z tym potrzeby urządzenia parkingu o nawierzchni szutrowo-tłuczniowej, na co również zwróciło uwagę Kolegium we wcześniejszej decyzji, wskazując chociażby na potrzebę przesłuchania w charakterze świadka prezesa spółki. Co więcej, w zaskarżonej aktualnie do tut. Sądu decyzji, Kolegium nie odniosło się również do podnoszonych w tym względzie przez skarżące zarzutów, zawartych w odwołaniu. Zasadniczo Kolegium oparło się wyłącznie na twierdzeniach Prezesa Spółki, które nie zostały jednak pozyskane w formie dowodu z przesłuchania, w którym mają prawo uczestniczyć i zadawać pytania strony postępowania. Ponadto, Kolegium nie odniosło się również w sposób prawidłowy do przedkładanych przez skarżące pism procesowych oraz załączanych do nich dokumentów. Przywołane uchybienia stanowią zaś naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Realizując bowiem zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przeprowadzona przez niego ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym ustali okoliczności niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 35 a u.p.z.p. rozważając przy tym przysługujące mu uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zakreślonego granicami art. 136 k.p.a. Jeżeli uzna, iż zakres wymaganych do ustalenia okoliczności przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, wówczas wyda decyzję kasacyjną.