II SA/Wr 330/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Siedlecka sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis sędzia WSA Alicja Palus /spr./ po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi I. Ł. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku garażu objętego nakazem rozbiórki I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odmówił I. Ł. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku garażu przy ul. [...] we W. (działka nr [...], [...], obręb [...]), objętego nakazem rozbiórki wynikającym z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. Uzasadniając podjęte postanowienie organ orzekający wyjaśnił m.in., że pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. pełnomocnik reprezentujący I. Ł. wniósł o wszczęcie postępowania legalizacyjnego, którego przedmiotem będzie nieruchomość budynkowa (budynek garażu) znajdująca się przy ul. [...] we W., wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Motywując ten wniosek pełnomocnik wskazał, że I. Ł. nie została poinformowana przez darczyńcę o wydanym nakazie rozbiórki i chciałaby się uchronić przed negatywnymi skutkami prawnymi tej decyzji, a za wszczęciem postępowania przemawia słuszny interes strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w toku podjętych czynności wstępnych ustalił, że budynek garażu przy ul. [...] był wcześniej przedmiotem prowadzonego z urzędu przez ten organ postępowania w związku z okolicznościami ujawnionymi w postępowaniu prowadzonym w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na tej posesji. Stwierdzono wówczas, że roboty budowlane związane z budynkiem garażu (usytuowanym na wprost wjazdu na teren posesji przy ulicy [...] we W.) - wykraczają poza zakres projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z instalacjami sanitarnymi, co. i elektrycznymi oraz remont garażu przy ulicy [...] we W., Ustalono, że dokonano rozbiórki ścian istniejących garażu i wykonano nowe w innym usytuowaniu, powiększając tym samym powierzchnię zabudowy ww. budynku. Postępowanie było prowadzone w trybie procedury uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego. Inwestorowi robót umożliwiono dokonanie legalizacji obiektu, jednak nie skorzystał z przysługującego mu prawa, ponieważ nie przedłożył w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów (legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora). W takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego był zobligowany wydać nakaz rozbiórki, o którym orzeczono decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. (Decyzja stała się ostateczna 28 lipca 2011 r.). Bez znaczenia przy tym dla wydania takiej decyzji pozostawały czynniki społeczne czy gospodarcze, ponieważ w świetle kategorycznych przepisów Prawa budowlanego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli. Organ ustalił również, że w związku z niewykonaniem nakazu rozbiórki wszczęto postępowanie egzekucyjne wobec M. Ł.. Na zobowiązanego nałożono grzywnę w celu przymuszenia. W toku postępowania egzekucyjnego M. Ł. podjął – nieskutecznie – działania zmierzające do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. orzekające o nakazie rozbiórki budynku garażu. Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. I. Ł. poinformowała organ, iż od dnia 31 grudnia 2013 r. w wyniku darowizny stała się właścicielem nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] we W., a ponadto zwróciła się o udostępnienie akt postępowań dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego i garażu. Zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. I. Ł. została poinformowana przez tut. organ o rozstrzygnięciach zapadłych w sprawie wskazanych przez nią obiektów oraz o możliwości zapoznania się z aktami prowadzonych postępowań. Organ orzekający wskazał też w uzasadnieniu, że upomnieniem nr [...] z dnia [...] r. wezwano I. Ł. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...]. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. – odnosząc się do istoty rozstrzygnięcia – wyjaśnił, że w art. 61a kpa zawarte są dwie samodzielne i niezależne przesłanki stanowiące podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w wymienionym przepisie jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż do innych uzasadnionych przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 kpa, należy zaliczyć m. in. sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (powaga rzeczy osądzonej) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z kolei art. 156 § 1 pkt 3 kpa jako jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje sytuację, w której dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie organu w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie budynku garażu przy ulicy [...] we W. w celu jego legalizacji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie jest możliwe z uwagi, iż sprawa ta byłaby tożsama ze sprawą rozstrzygniętą uprzednio decyzją Nr [...] z dnia [...] r., z której wynika nakaz rozbiórki tego obiektu. Wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych i stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Tożsamość obu spraw sprowadza się do tego, iż oba postępowania dotyczyłyby tego samego obiektu w niezmienionym stanie faktycznym w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Obiekt nadal stanowi samowolę budowlaną, a w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów jest orzekany nakaz rozbiórki. Różnica między tymi postępowaniami sprowadzałaby się do tego, iż w chwili obecnej zmieniłby się adresat nakazu z podmiotu będącego sprawcą samowoli na obecnego właściciela nieruchomości. Jednak zmiana w tym zakresie z uwagi, iż obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego, w tym też nakaz rozbiórki w niniejszym przypadku jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika on bowiem z faktu władztwa nad określoną rzeczą, nie wpływa na trwałość decyzji wydanej w sprawie budynku garażu przy ul. [...] we W., ani też nie eliminuje jej z obrotu prawnego. Decyzja orzekająca nakaz rozbiórki dotyczy nieruchomości, a prawo własności nieruchomości (rozumiana tak jako budynek i jako działka gruntu) jest prawem zbywalnym. Dokonanie czynności cywilnoprawnej, w wyniku której dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości i utraty władztwa nad nią przez poprzedniego właściciela powoduje to, że nie on, ale nowy właściciel będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości z chwilą zbycia nieruchomości w formie umowy darowizny na rzecz swojej córki I. Ł. stała się ona jego następcą prawnym i tym samym podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu wynikającego z decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego i w niniejszej sprawie następstwo prawne o charakterze cywilnoprawnym pociągnęło za sobą przejście obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez I. Ł., reprezentowaną przez pełnomocnika. W zażaleniu, w którym zarzucono naruszenie przepisu art. 61a w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz naruszenie art. 7 i art. 8 kpa, pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wszczęcie postępowania w sprawie legalizacji budynku garażu przy ul. [...] we W.. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy szczegółowo opisał czynności procesowe podjęte dotychczas przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, a następnie stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie było podstaw, aby wydać zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił przy tym, że charakter nałożonych na organy nadzoru budowlanego obowiązków, związanych z kontrolą zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, a podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, powoduje, że w celu ich realizacji konieczne jest w większości przypadków inicjowanie działań z urzędu. O takim sposobie wszczęcia postępowania decydują jednoznacznie sformułowane przepisy prawa materialnego, nakazujące organom nadzoru budowlanego nakładanie określonych obowiązków na konkretne podmioty po ujawnieniu naruszenia prawa. Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, to wszczęcie postępowania następuje z urzędu (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt: II OSK 2232/10, z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1944/10, z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt: II OSK 1904/09). Tym samym przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawach określonych w: art. 48-49b, art. 50-51, art. 57 ust. 7, art. 66-69 i art. 71 a ustawy, ze względu na ich nakazowy charakter, nie pozwalają na wszczęcie postępowania na wniosek. Natomiast art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek. Dlatego też przepis ten nie może mieć zastosowania do postępowań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że stanowisko powiatowego organu nadzoru budowlanego w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania, które ewentualnie mogłoby się zakończyć legalizacją przedmiotowego budynku, nie budzi w jego ocenie żadnych wątpliwości. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku samowoli budowlanej o wszczynaniu postępowania z urzędu decydują jednoznacznie sformułowane przepisy prawa materialnego, nakazujące organom nadzoru budowlanego nakładanie konkretnych obowiązków na określone podmioty po stwierdzeniu naruszenia prawa. W takim przypadku żądanie strony stanowi jedynie impuls do prowadzenia postępowania z urzędu. Posiadając bowiem wiedzę o wykonaniu w określonych okolicznościach robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do podjęcia określonych prawem działań, i nie może być ograniczony żądaniem strony i określoną przez nią podstawą prawną. Wskazał ponadto, że przedmiotem postępowania zakończonego ostatecznie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. nie była legalizacja robót budowlanych, lecz samowolnie wykonane roboty budowlane, bo to w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie. Ewentualna decyzja podjęta po przeprowadzeniu postępowania co do ww. robót dotknięta byłaby wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tj. dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, skutkująca jej nieważnością. W ocenie organu odwoławczego inne spojrzenie na ten problem powodowałoby niedopuszczalną sytuację, w której w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie decyzje - jedna nakazująca rozbiórkę obiektu i druga podjęta przez ten sam organ legalizująca ten obiekt. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że wniosek złożony przez skarżącą nie mógł również stanowić asumptu do wszczęcia postępowania w ww. sprawie z urzędu o czym organ powinien był pisemnie poinformować wnioskodawczynię. Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakwestionowała I. Ł. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżącej pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to: - przepisu art. art. 61 a kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa polegające na błędnym przyjęciu przez organ drugiej instancji, iż przepis art. 61 a kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie a dodatkowo brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie legalizacji budynku garażu przy ulicy [...] we W. (Dz. Nr [...],[...], obręb [...]) objętego nakazem rozbiórki wynikającym z decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] r., w sytuacji, gdy przedmiotowy nakaz skierowany został do poprzednika prawnego nieruchomości M. Ł., a wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku złożył następca prawny nieruchomości I. Ł., co w konsekwencji wyklucza możliwość przyjęcia tożsamości sprawy administracyjnej; - przepisu art. 7 kpa i 8 kpa polegające na przeprowadzeniu przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie na skutek całkowitego pominięcia przez organ następstw prawnych zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia oraz słusznego interesu skarżącej; - przepisu art. 8 kpa, art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia niezgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 kpa i nieodniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich zarzutów skarżącej, co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadę przekonywania; - przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez wydanie postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości, podczas gdy przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie uprawnia organu do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż organ zobligowany jest jednocześnie do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub umorzenia postępowania, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zamieszczonych. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 15 maja 2017 r. wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając dodatkowo, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę stanowiska przyjętego przez organ przy orzekaniu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 26 czerwca 2017 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd oceny było postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wcześniej opisane, orzekające o uchyleniu w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku garażu przy ul. [...] we W., objętego nakazem rozbiórki wynikającym z decyzji tego organu z dnia [...] r. (Nr [...]). Poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić w tym miejscu, że nie jest zasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia do uchylenia zaskarżonego postanowienia bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania. Należy zwrócić uwagę, że z przepisu art. 144 kpa wynika, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Użycie przez ustawodawcę określenia "odpowiednie" oznacza, że stosując w postępowaniu zażaleniowym przepisy regulujące odwołania należy uwzględnić cechy różniące te środki zaskarżenia i postępowania w jakich są rozpoznawane oraz rodzaje orzeczeń, do których te środki zaskarżenia się odnoszą. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji w sposób prawidłowy wykorzystał dyrektywę "odpowiedniego" zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem – wobec odmowy wszczęcia postępowania ani nie zaistniała sprawa administracyjna, o której istocie można było orzekać, ani nie toczyło się postępowanie, zatem brak było przedmiotu ewentualnego umorzenia. Orzekając kasacyjnie wojewódzki organ nadzoru budowlanego wprawdzie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie niedopuszczalności postępowania wnioskowanego przez I. Ł. w piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r., ale jednocześnie uznał, że w ogóle brak było podstaw do wydania zaskarżonego w toku instancyjnym postanowienia, bowiem powołany przy orzekaniu przepis art. 61a kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na zasadzie skargowości i nie odnosi się do postępowań, które stosownie do przepisów prawa materialnego są wszczynane przez właściwy organ administracji publicznej z urzędu. Sąd w składzie orzekającym nie podziela oceny przyjętej w tej sprawie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ani przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., uznając je za nieprawidłowe. W odniesieniu do zastosowanego w sprawie przepisu art. 61a kpa, obowiązującego od 11 kwietnia 2011 roku prezentowane są w doktrynie i praktyce orzeczniczej niejednolite poglądy, co do zakresu jego zastosowania. Rozbieżności dotyczą możliwości orzekania o odmowie wszczęcia postępowania w przypadkach, kiedy inicjowane jest ono na zasadzie oficjalności (tzn. z urzędu). W uznaniu Sądu orzekającego w sprawie nieuprawnione jest ograniczanie dopuszczalności podjęcia postanowienia w trybie art. 61a kpa wyłącznie do przypadków kiedy wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony. Wynika to – zdaniem Sądu – z analizy systematyki przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 61a kpa nawiązuje do przepisu art. 61 kpa, który w § 1 stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotne przy tym jest, że zarówno w judykaturze administracyjnej, jak i literaturze prawniczej nie budzi żadnych kontrowersji twierdzenie, że organ administracji publicznej będący adresatem podania o wszczęcie postępowania w przypadku niemożności uwzględnienia wnioskowanego żądania, zobowiązany jest zawsze rozważyć zasadność wszczęcia postępowania w danej sprawie z urzędu. Ocena w tym zakresie, dokonywana w związku z wystąpieniem jednostki powinna być przedstawiona w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, które podlega kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej (por. E. Szewczyk, M. Szewczyk: Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS, z.1 – 2012; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego). Wskazać też dodatkowo należy, że ustawodawca wprowadzając ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) przepis art. 61a kpa, spełnił wysuwany od dawna w nauce prawa i postępowania administracyjnego postulat sformalizowania czynności wstępnych organu administracyjnego. Przyjęta koncepcja postanowienia podlegającego weryfikacji jednocześnie rozszerzyła gwarancje procesowe jednostki umożliwiając kontrolę działań organów w tym zakresie. Nie wydaje się zatem, aby intencją ustawodawcy było wyłączenie spod tej kontroli sytuacji, w których przepisy prawa materialnego wymagają od organu administracji publicznej działania z urzędu. Z tego względu – zdaniem Sądu – nie zasługuje na akceptację stanowisko przyjęte przy orzekaniu w tej sprawie przez organ odwoławczy, uznające brak podstaw dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z tego powodu, że postępowanie, w toku którego może nastąpić legalizacja samowolnie zrealizowanych robót budowlanych może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Ponadto Sąd nie podziela twierdzeń organu pierwszej instancji o tożsamości sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] i sprawy, w której wszczęcia postępowania domagała się I. Ł. w podaniu z dnia 24 sierpnia 2016 r. Kryteria tożsamości sprawy administracyjnej z uwzględnieniem kontekstu, jaki stanowi przesłanka nadzwyczajnej weryfikacji określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, do którego odwoływały się organy orzekające w tej sprawie, były wielokrotnie przedmiotem rozważań judykatury administracyjnej. Z dorobku orzecznictwa, nie kwestionowanego w tym zakresie przez doktrynę wynika w sposób jednoznaczny, że stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej i sprawy rozstrzygniętej wcześniej decyzją administracyjną wymaga stwierdzenia identyczności czterech elementów konkretyzujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotu (podmiotów), przedmiotu, determinanty faktycznej i determinanty prawnej. Oznacza to zatem, że istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkiem prawnym (obowiązkami prawnymi) określonych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96, Lex nr 45166; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 216/14, Legalio; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 102/12, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 841/15, Lex nr 2248195; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 345/17). W uzupełnieniu należy też wyjaśnić, że warunek tożsamości w sferze podmiotowej jest spełniony także w przypadku działania następcy prawnego podmiotu, który posiadał przymiot strony w sprawie wcześniej rozstrzygniętej. Dopuszczalność takiego wariantu identyczności podmiotu musi jednak wynikać z przepisów prawa materialnego i istoty obowiązku lub uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie kategorią tożsamości objęta została sprawa rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującą M. Ł. – inwestorowi – rozbiórkę garażu przy ul. [...] we W. (dz. nr [...],[...], obręb [...]) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz sprawa, w której wszczęcia postępowania żądała skarżąca we wniosku z dnia 24 sierpnia 2016 r., określając je jako postępowanie legalizacyjne. Z materiału sprawy wynika przy tym, że upomnieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wezwał I. Ł. do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej wcześniej decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Zważyć zatem należy, że zgodnie z podzielanymi przez Sąd orzekający poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi, sprawowanym także w odniesieniu do przepisów art. 28a i 59 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599) orzeczony obowiązek rozbiórki nie może być egzekwowany od następcy prawnego inwestora (np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1993/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 506/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 850/16). Niezależnie od powyższego w opisywanych wcześniej sprawach nie został – zdaniem Sądu – spełniony wymóg identyczności podmiotowej, a to wyklucza możliwość uznania ich tożsamości. W ocenie Sądu istotne jest, że I. Ł. uzyskała nieruchomość przy ul. [...] we W., oznaczoną jako działka nr [...],[...] poprzez sukcesję singularną, a nie generalną, skutkującą nabyciem ogółu praw i obowiązków poprzednika prawnego. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy też uwzględnić argumentację Trybunału Konstytucyjnego przedstawioną w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 1996 r. (sygn. akt K 9/95, OTK 1996, Nr 1, poz. 2), w którym uznano nakaz rozbiórki obiektu budowlanego za najbardziej dolegliwą sankcję ustawodawcy. Zwrócono przy tym uwagę, że racjonalny prawodawca stosownie do zasady proporcjonalności, kształtuje regulację prawną tak, aby osiągnąć zamierzony efekt bez nadmiernego, czy zbędnego i nieadekwatnego obciążania obywateli. W państwie prawnym skutkiem oczekiwanym przez ustawodawcę powinien być stan zgodności z prawem. Taka też była intencja przy dokonywaniu zmiany treści przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane w celu umożliwienia odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów (druk sejmowy nr 493 z dnia 15 maja 2002 r.). Skorzystanie z dobrodziejstwa ustawowego, umożliwiającego zachowanie rezultatu samowolnie zrealizowanych robót budowlanych (np. w postaci budynku) wymaga podporządkowania się uregulowanej w powoływanej ustawie procedurze. Konstytucyjna zasada równości zawarta w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej nakazuje – zdaniem Sądu – umożliwienie skorzystania z tej procedury każdemu podmiotowi, który jest posiadaczem obiektu budowlanego zrealizowanego w sposób samowolny lub rezultatu innych robót budowlanych wykonanych w tym trybie, jeżeli taka jest jego wola, chyba że jako następca prawny w sposób świadomy i akceptujący nabywał rzecz objętą orzeczonym decyzją ostateczną nakazem rozbiórki. Ponadto – odnosząc się do twierdzeń organu pierwszej instancji o niemożności funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch decyzji rozstrzygających o tym samym przedmiocie – należy wskazać, że w procedurze administracyjnej przewidziane są tryby weryfikacyjne umożliwiające likwidację takiego – hipotetycznie przyjętego – stanu np. przepis art. 155 czy art. 162 kpa. W obowiązujących warunkach prawnych nie jest też prawidłowy argument organu odwoławczego, wskazującego na niemożność prowadzenia postępowania określonego we wniosku skarżącej z dnia 24 sierpnia 2016 r. jako postępowanie legalizacyjne, co w konsekwencji wymagało stwierdzenia braku podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a kpa. Przyjmując taką ocenę organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie organów nadzoru budowlanego może dotyczyć zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Zważyć jednak należy, że zgodnie z kompetencjami przyznanymi organom nadzoru budowlanego przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi działają one w formule organów policyjnych, są uprawnione, a także zobligowane przez ustawodawcę w określonych sytuacjach do ingerowania w działania inwestorskie i podejmowania czynności procesowych, w tym wszczęcia postępowania na zasadzie oficjalności, czyli z urzędu. W takich przypadkach nawet jeśli impuls do działania organu nadzoru budowlanego w sposób sformalizowany pochodzi od określonego podmiotu i wynika z treści skierowanego przez ten podmiot do organu podania (wniosku), organ nadzoru budowlanego, działający w interesie publicznym, dokonuje jego korekty i samodzielnie określa przedmiot postępowania w sposób odpowiadający przepisom prawa. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej może być – zgodnie z przepisem art. 104 kpa – zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji w tym w sposób niemerytoryczny, uregulowany w przepisie art. 105 kpa. Ma on zastosowanie również w przypadkach stwierdzenia przez właściwy organ tożsamości sprawy, w której prowadzone jest postępowanie i sprawy wcześniej rozstrzygniętej co do jej istoty ostateczną decyzją podjętą w warunkach art. 104 kpa. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie wobec nieprawidłowo przyjętych przy orzekaniu przesłanek oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane z naruszeniem przepisu art. 61a kpa wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.