II SA/Wr 332/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego: budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oddala skargę w całości. Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania M. S.D. i W. D. Oraz H. I M. C. od decyzji Starosty B. z [...] (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. U. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb B. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w sprawie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) dalej jako "pb". Inwestor bowiem rozpoczął roboty budowlane, mimo że decyzja pierwszej instancji nie uzyskała waloru ostateczności. Potwierdza to protokół kontroli przeprowadzonej przez właściwy organ nadzoru budowlanego dnia 13 XII 2018 r., podczas której stwierdzono, że na działce nr [...], obręb B. prowadzone są roboty budowlane, wykonano już kondygnacje piwnic oraz I piętra budynków bez stropu. W ocenie organu odwoławczego taki stan rzeczy obligował do uchylenia decyzji pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, które szeroko cytował stwierdzając ostatecznie, że prowadzenie robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że wszczęte uprzednio postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Brak jest w takim wypadku podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę lub odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej traci bowiem w takim wypadku kompetencję do wydania decyzji rozstrzygających sprawę co do jej istoty (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 15 I 2015 r. II SA/Sz 572/14; wyrok WSA w Warszawie z 30 VIII 2017 r., VII SA/Wa 1029/16 – publ. CBOSA). Organ odwoławczy zaznaczył też, że żadnego wpływu na ocenę sprawy nie ma fakt dokonanej w 2015 r. nowelizacji przepisu z art. 28 ust. 1 pb. Wprawdzie art. 28 ust. 1 pb w obecnym brzmieniu wskazuje jako podstawę do rozpoczęcia robót "decyzję o pozwoleniu na budowę", nie zaś "ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę", ale w świetle art. 130 kpa, nie ulega wątpliwości, że, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 130 § 3 i 4 kpa, wykonaniu podlega jedynie taka decyzja o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna. Ponieważ zaś w świetle art. 32 ust. 4a pb, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 pb, decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić i postępowanie w sprawie umorzyć na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 105 § 1 kpa oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a pb. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. U. (dalej jako "skarżący"). W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj. art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a pb w zw. z art. 105 § 1 kpa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że skarżący podziela pogląd wyrażany w literaturze, że roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (G. Kuźma, R. Tyniec, Prawo budowlane. Komentarz, 2018, red. D. Okolski, Legalis; A. Plucińska - Filipowicz i Artur Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 28 ustawy - Prawo budowlane – Lex). Przepis z art. 28 ust. 1 pb jest przepisem prawa materialnego, który w sposób wyjątkowy reguluje kwestie rozpoczęcia robót budowlanych. Wyłącza on tym samym stosowanie przepisów prawa procesowego (art. 108 § 1 i 2 kpa), które w stosunku do norm prawa materialnego mogą pełnić tylko funkcję służebną. Nadanie zaś decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności w poprzednim stanie prawnym stanowiło więc rażące naruszenie art. 28 ust. 1 pb i skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji w części dotyczącej tego rygoru. Nowelą z 20 II 2015 r. usunięty został wymóg legitymowania się przy rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę. Zmiana ta jest wynikiem przekonania ustawodawcy, że dzięki temu dojdzie do przyspieszenia procesu budowlanego. Skarżący podniósł, że taka interpretacja zgodna jest z wykładnią językową i z polityką ustawodawcy, którego celem jest przyspieszenie i rozwój inwestycji budowlanych, blokowanych niejednokrotnie środkami odwoławczymi rozpatrywanymi w sposób przewlekły. Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia budowlanego było więc – w ocenie skarżącego - uprawnione i nie stanowiło podstawy do uchylenia pozwolenia budowlanego i umorzenia postępowania. Skarżący podkreślił, że sam ponosi ryzyko konieczności ewentualnego późniejszego dostosowania obiektu do wymogów prawa, jeśli zaistniałaby taka potrzeba, jednak nie można jego sytuacji zrównywać w skutkach prawnych z sytuacją inwestora, który prowadzi roboty bez jakiegokolwiek (nawet nieostatecznego) pozwolenia. W skardze podniesiono także, że w prawidłowości przyjętej przez skarżącego wykładni prawa utwierdził go organ nadzoru budowlanego, który nie wnosił zastrzeżeń co do legalności prowadzonych prac. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z 12 VIII 2019 r. uczestnicy postępowania, M. S. D. i W. D., wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli, że tylko ostateczne pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, co potwierdza Główny Urząd Nadzoru Budowlanego. Oświadczyli, że skarżący najpierw rozpoczął prace budowlane (wykop, ławy) a dopiero z uwagi na protesty uczestników wystąpił o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 28 ust. 1 pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę za wyjątkiem określonych w art. 29 – 31 pb przypadków, w których wyłączono obowiązek uzyskania pozwolenia. Pozwoleniem na budowę jest decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 pb). Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4a pb nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 pb. Zestawienie powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że pozwolenie budowlane jest decyzją administracyjną mającą na celu umożliwienie inwestorowi rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Tylko bowiem pozwolenie budowlane uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, zaś ich wcześniejsze rozpoczęcie wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia budowlanego. Stanowiące istotę problemu w niniejszej sprawie zagadnienie możliwości rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia budowlanego można oczywiście rozpatrywać w płaszczyźnie językowej, systemowej jak i funkcjonalnej. Żadna jednak ze wskazanych metod wykładni nie daje podstaw do uznania, że w świetle art. 28 ust. 1 pb rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić na podstawie decyzji nieostatecznej. Z perspektywy wykładni językowej wskazana w art. 28 ust. 1 pb możliwość rozpoczęcia robót budowlanych "na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę" w ogóle nie rozstrzyga problemowego zagadnienia. Wprawdzie prawodawca w powołanym przepisie nie wyartykułował, że chodzi tu o decyzję "ostateczną" jednak nie zaznaczył również, że chodzi o decyzję "nieostateczną". Poszukiwanie zatem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia problemowej kwestii w oparciu o interpretację językową art. 28 ust. 1 pb skazane jest na niepowodzenie. Uwzględniając zaś kontekst systemowy, należy przede wszystkim podkreślić, że pozwolenie budowlane ma formę decyzji administracyjnej (art. 3 pkt 12 pb), a więc orzeczenia organu administracji o charakterze indywidualno-konkretnym. Zasady wykonalności takich orzeczeń reguluje jednoznacznie art. 130 kpa. Regułą jest, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 1 i 2 kpa). Możliwość wykonania decyzji nieostatecznej jest zaś wyjątkiem. Wykonanie decyzji nieostatecznej jest dopuszczalne w przypadku: 1) nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, 2) zgodności decyzji z żądaniem wszystkich stron, 3) zrzeczenia się odwołania przez wszystkie strony, 4) podlegania natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy szczególnej (art. 130 § 3 i 4 kpa). Wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Sąd zwraca uwagę, że ilekroć w przepisach szczególnych ustawodawca przewiduje natychmiastowe wykonanie decyzji, wyraża to w sposób jednoznaczny i dobitny (zob. np. art. 66 ust. 1a i 2, art. 76 ust. 4 pb). Takiego warunku z pewnością nie spełnia przepis z art. 28 ust. 1 pb, tak więc nie może być on uznany za regulację wyłączającą regułę z art. 130 § 1 i 2 kpa. Analizując warstwę funkcjonalną normy z art. 28 ust. 1 pb, to oczywiście Sąd nie kwestionuje, że powołany przepis uległ w 2015 r. nowelizacji. Warunek rozpoczęcia robót budowlanych "na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę" zastąpiono warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych "na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę". Rezygnacja jednak z wyrażenia "ostatecznej" – wbrew twierdzeniom skargi – wcale nie oznacza, że intencją prawodawcy było generalne umożliwienie rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji nieostatecznej. Przede wszystkim podstaw do takiej konstatacji nie daje treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (zob. druk nr 2710 Sejmu VII kadencji). Wynika bowiem z niego, że intencją prawodawcy było umożliwienie inwestorowi skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 130 § 4 kpa, a więc natychmiastowego wykonania decyzji zgodnej z żądaniem wszystkich stron. Dotychczas bowiem, wobec warunku dopuszczalności rozpoczęcia robót budowlanych wyłącznie na podstawie "ostatecznego" pozwolenia budowlanego, wykluczona była możliwość stosowania przepisów z art. 130 § 3 pkt 1 i § 4 kpa. Zwracał na to zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z 19 IX 2018 r. (sygn. akt II OSK 151/18, publ. CBOSA). Wobec tak ujętego motywu nie sposób uznać, że intencją nowelizacji było nadanie pozwoleniu na budowę generalnej cechy natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do przytoczonych w skardze realiów procesu inwestycyjnego, który nierzadko jest paraliżowany przewlekłością postępowania odwoławczego oraz działaniami prawnymi innych stron postępowania, to nie mogą one kształtować określonego kierunku interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Inwestor ma bowiem środki prawne służące przeciwdziałaniu zjawisku przewlekłości postępowania administracyjnego w postaci ponaglenia (art. 37 kpa) i z nich w pierwszej kolejności powinien korzystać. W przypadku zaś występowania po stronie inwestora wyjątkowo ważnego interesu, może on obecnie ubiegać się o nadanie nieostatecznemu pozwoleniu budowlanemu rygoru natychmiastowej wykonalności na zasadzie art. 108 kpa. Na ocenę sprawy nie ma również wpływu zasygnalizowane w skardze stanowisko organu nadzoru budowlanego o bezprzedmiotowości postępowania naprawczego. Zresztą w toku rozprawy strona skarżąca oświadczyła, że ostatecznie organy nadzoru budowlanego stwierdziły jednak istnienie podstaw do uruchomienia postępowania naprawczego. W konsekwencji stwierdzić należy, że fakt rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zaś wszczęte postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 kpa. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko organu odwoławczego jak również poglądy w tej kwestii wyrażane już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 26 II 2016 r., II OSK 1620/14; wyrok NSA z 19 IX 2018 r. akt II OSK 151/18; wyrok WSA w Łodzi z 11 I 2017 r., II SA/Łd 490/16; wyrok WSA w Szczecinie z 15 I 2015 r., II SA/Sz 572/14). Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.