II SA/Wr 334/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania parteru oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) w związku z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na M. G. – współwłaściciela budynku przy ul. B.[...] we W. i współzobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] r., polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania parteru – części budynku przy ul. B. [...] we W. tj. przeznaczenie parteru tego budynku na magazyn z częścią handlową i socjalno-biurową, grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 9000 złotych. W osnowie postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia na podany numer rachunku bankowego i pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i uprzedził, że razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z uzasadnienia opisanego powyżej postanowienia wynika m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazał R. i Mariuszowi G. – współwłaścicielom budynku przy ul. B.[...] a we W., w którym samowolnie zmieniono sposób użytkowania jego części (parteru) poprzez przeznaczenie tej części na lokal gastronomiczny pn. "R." – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania parteru – części w/w budynku tj. przeznaczenie parteru tego budynku na magazyn z częścią handlową i socjalno-biurową. Organ orzekający podał również w uzasadnieniu, że w toku czynności kontrolnej przeprowadzonej w przedmiotowym budynku w dniu [...] r. ustalono, że w obrębie parteru tego budynku znajduje się lokal użytkowy – "F. C." i siłownia składający się z pomieszczenia głównego, w którym znajdują się sprzęty przeznaczone do ćwiczeń oraz z pomieszczeń pomocniczych - toalety oraz szatnie: męska i damska. Z uwagi na nieprzeznaczenie parteru tego budynku na magazyn z częścią handlową i socjalno - biurową organ stwierdził nie wykonanie nakazu określonego w decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] r. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. upomnieniem Nr [...] wezwał R.G. oraz M.G. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji powyżej opisanej, natomiast w dniu 24 kwietnia 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M.G., w treści którego zamieszczono informację o "wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. (...)" z uwagi na fakt, iż przywrócono poprzedni sposób użytkowania części (parteru) budynku przy ulicy B. [...] we W. - poprzez przeznaczenie parteru tego budynku na działalność magazynową, z częścią handlowo - usługową i socjalno-biurową. Ponadto w uzasadnieniu podano, że w dniu [...] r. podjęte zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. czynności kontrolne, podczas których ustalono, że stan opisany w protokole z kontroli nr [...] z dnia [...] r. przeprowadzonej w budynku przy ulicy B. [...] we W. nie uległ zmianie. W budynku prowadzony jest obecnie "F. i S.". W trakcie kontroli w lokalu obecni byli klienci, którzy korzystali z urządzeń co oznacza niewykonanie w dalszym ciągu nakazu orzeczonego decyzją powiatowego organu nadzoru budowlanego Nr [...] z dnia [...]r. Obecny przy dokonywanych czynnościach M.G. wniósł do protokołu, że ocena przedstawiciela organu I instancji jest nieprawdziwa, niezgodna ze stanem faktycznym. W celu poparcia przedstawionej tezy, wyjaśnił, że lokal przy ul. B. [...] we W. jest aktualnie wykorzystywany jako salon urządzeń i akcesoriów dla siłowni i fitnessu. Jest to magazyn, w którym znajdują się urządzenia, suplementy diety, gdzie odbywa się handel tymi rzeczami po wcześniejszych testach i pokazach użytkowania. Zdaniem M.G. w analizowanym przypadku mamy zatem do czynienia z częścią magazynową, handlową i socjalną, co jest zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał następnie w uzasadnieniu, że ustalone okoliczności obligowały go do zainicjowania czynności postępowania egzekucyjnego i wyjaśnił – odwołując się do treści art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wcześniej powoływanej – swoją pozycję jako wierzyciela i organu egzekucyjnego. Ponadto przestawił szczegółowo regulacje prawne, wynikające z powyższej wskazanej ustawy, wyjaśnił treść przepisów, stanowiących podstawę podejmowanych w sprawie czynności egzekucyjnych i zasadność ich zastosowania, odwołując się w swej argumentacji do orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W postanowieniu zamieszczone zostały ponadto klauzule pouczające o środku zaskarżenia oraz kosztach postępowania egzekucyjnego. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone zażaleniem wniesionym przez M.G., reprezentowanego przez pełnomocnika. W zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanych. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr[...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 119, 120 § 1 121 § 2 oraz 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które regulują zasady i procedurę nałożenia grzywny w celu przymuszenia, gdy zobowiązany nie wykona dobrowolnie nałożonego na niego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ww. ustawy, w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze), podlega przymusowemu wykonaniu. Stosownie do treści art. 1 a pkt 12 u.p.e.a. przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego i pozostawiają to ocenie organów egzekucyjnych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie to właśnie grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 ww. ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Organ wskazał również, że powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz forma nacisku mająca na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r" sygn. akt II OSK 1642/06). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Wyjaśnił ponadto, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Wysokość grzywny reguluje art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten pozostawia organowi egzekucyjnemu znaczny zakres luzu decyzyjnego w określeniu wysokości grzywny, bowiem nie limituje dolnej wysokości grzywny. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Wynika z nich obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, iż nakładając na podmiot zobowiązany grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 9.000 zł kierował się przede wszystkim tym, aby przymuszenie do wykonania obowiązku było skuteczne i wyjaśnił, że w analizowanym przypadku wykonanie obowiązku nie jest ani skomplikowane, ani czasochłonne. Stwierdził ponadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, że postępowanie organu pierwszej instancji co do zasadności nałożenia na grzywny było zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Zastosowane kryteria były zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się do zarzutu powołanego przez pełnomocnika, iż organ zastosował na gruncie rozpoznawanej sprawy najbardziej uciążliwy środek egzekucyjny D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, organ mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze, które stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Przede wszystkim, dla oceny grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązku daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a). Ponadto wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny. Zatem zobowiązany pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień ma mniejsze możliwości decydowania, co do kosztów wykonana nakazu orzeczonego ostateczną decyzją, sposobu jego realizacji, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy wykonaniu obowiązku własnym staraniem. Z tych względów organ stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia stanowi niewątpliwie środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. W dalszej części uzasadnienia D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się w wyczerpujący sposób do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu, a ponadto przedstawił szczegółową argumentację wyjaśniającą – przy uwzględnieniu ustalonych w sprawie okoliczności – powody uznania przez organy właściwe instancyjnie, że orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. nie został wykonany. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy ocenić w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym zakwestionował M.G. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działająca imieniem skarżącego pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a ponadto poprzez załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a to praw skarżącego, na którego nałożono grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym nr [...] pod rygorem wykonania zastępczego w sytuacji, gdy obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] r. został już wcześniej, jeszcze przed jej wydaniem, wykonany, b) art. 77, art. 80 i art. 138 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez przekroczenie przez organy I i II instancji swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w bezkrytycznym poparciu przez organ II instancji stanowiska organu I instancji, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr[...], a ponadto nie odniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącego w zażaleniu, jak również naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, mając na uwadze zarzuty podniesione w zażaleniu, a w razie potrzeby skorzystać z kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy, c) art. 7 § 3 i art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej: uea) poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia oraz postanowienia o wykonaniu obowiązku określonego tytułem wykonawczym nr [...] pod rygorem wykonania zastępczego w sytuacji, gdy obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] r. został już wcześniej, jeszcze przed jej wydaniem, wykonany, a częściowo stał się również bezprzedmiotowy, d) art. 6 § 1 i art. 15 § 1 w zw. z art. 1a pkt 20 uea poprzez wszczęcie egzekucji w sytuacji, gdy nie można mówić o uchylaniu się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, ponieważ strona nie jest "zobowiązanym" w rozumieniu uae. Abstrahując od faktu, że strona wykonała obowiązek przed wydaniem decyzji z [...] r., to decyzja PINB z dnia [...] r. nr [...] zobowiązywała stronę do wykonania określonych czynności, nie określając jednakże terminu wykonania obowiązku. W związku z tym, nie można uznać strony za zobowiązaną, e) zasad określonych w art. 7 § 2 uea, tj. zasady stosowania środka egzekucyjnego, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Tymczasem organ zastosował najbardziej uciążliwy środek egzekucyjny i biorąc pod uwagę przewidziany w umowie najmu z aktualnym najemcą okres wypowiedzenia umowy (6-miesięczny) grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku (abstrahując od tego, że obowiązek ten został już wykonany w lipcu 2013 r.) w terminie 30 dni, nie mogłaby przynieść oczekiwanego skutku. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 pkt 20, art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 uea w zw. z art. 71 i art. 71 a) Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną egzekucję obowiązku, co do którego nie wydano odpowiedniej decyzji administracyjnej nakazującej wykonanie takiego obowiązku, w sytuacji kiedy organ powinien - z uwagi na zaistnienie nowej sprawy administracyjnej - wszcząć co do tego konkretnego sposobu użytkowania nowe postępowanie administracyjne, celem ustalenia, czy do czynienia mamy z samowolną zmianą sposobu użytkowania, a w razie potwierdzenia tego faktu, wszcząć postępowanie legalizacyjne i w związku z tym niezbadanie przez organ I i II instancji, czy po zmianie najemcy w istocie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w sytuacji, kiedy konieczne byłoby ustalenie i wyjaśnienie stronom w decyzji administracyjnej, dlaczego zdaniem organu aktualny sposób użytkowania stanowi zmianę sposobu użytkowania, w szczególności zaś wyjaśnienie dlaczego sposób ten zmienia warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układu obciążeń (art. 71 Prawa budowlanego), 3. istotne naruszenie ustaleń faktycznych, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) przyjęcie przez organ I i II instancji, że nie zaistniała potrzeba wydania nowej decyzji administracyjnej, w sytuacji kiedy organ powinien - z uwagi na zaistnienie nowej sprawy administracyjnej - wszcząć co do tego konkretnego sposobu użytkowania nowe postępowanie, a co za tym idzie nieuwzględnienie przez organ I i II instancji, że decyzja Prezydenta W. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zezwala na budowę budynku magazynowego z częścią socjalną i salonem sprzedaży samochodów. W związku z tym mając na uwadze dotychczasowe użytkowanie lokalu (najem został wypowiedziany w dniu [...]r.) tj. salon sprzedaży sprzętu sportowego, należałoby uznać, że aktualne użytkowanie jest zgodne z przeznaczeniem, a tym samym wydane postanowienie, nakładające na skarżącego grzywnę, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku jest bezprzedmiotowe. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a), b) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych (w tym kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). Ponadto, na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik skarżącego wniosła o wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi przedstawione zostały obszerne wywody stanowiące rozwinięcie zarzutów zawartych w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 września 2014 r. działająca na podstawie "upoważnienia do zastępowania" pełnomocnik skarżącego wniosła jak w skardze oraz przedłożyła do akt sprawy wypowiedzenie umowy najmu z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 150, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, że wniesiona skarga nie została uwzględniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./, zwanej dalej "u.p.e.a.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania orzekającego. Tym samym zasadność obowiązku czy też prawidłowość prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w którym wydano decyzję nakładającą obowiązek mogą być wyłącznie kwestionowane w postępowaniu orzekającym (z możliwości wniesienia odwołania skarżąca nie skorzystała) lub przez żądanie uruchomienia postępowania nadzwyczajnego. Przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, "nie ma zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze skargi na postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do decyzji stanowiącej źródło obowiązku realizowanego w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania atrybucyjnego." (zob. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s. 296). Jeżeli zatem decyzja nakładająca na stronę określony obowiązek nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta ona z domniemania prawidłowości, które nie może być obalone przez organ egzekucyjny. Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej – na podstawie art. 71 a ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego – R. i M.G.– współwłaścicielom budynku przy ul. B. [...] we W., w którym samowolnie zmieniono sposób użytkowania jego części (parteru) poprzez przeznaczenie tej części na lokal gastronomiczny pn. "R." – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania parteru – części w/w budynku tj. przeznaczenie parteru tego budynku na magazyn z częścią handlową i socjalno-biurową. Od powyższej decyzji M.G. nie wniósł odwołania, natomiast obowiązek nią nałożony – jak wykazały ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. – nie został wykonany. Zgodnie natomiast z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Takie upomnienie Nr [...] w niniejszej sprawie zostało wydane w dniu [...] r. i w sposób prawidłowy doręczone skarżącemu w dniu [...] r. W myśl zaś art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5). Organ egzekucyjny (PINB dla miasta W.) przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32 u.p.e.a.). W myśl zaś art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. W rozpatrywanej sprawie wystawiony w dniu [...] r. (Nr[...]) tytuł wykonawczy spełnia wszelkie wymogi formalne określone w art. 27 § 1 i § 3 u.p.e.a., podobnie jak postanowienie o nałożeniu grzywny posiada wszelkie elementy określone w art. 122 § 2 u.p.e.a., tj.: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 1a pkt 12b u.p.e.a., który stanowi, iż w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (a do takich należy zaliczyć obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego) można orzec grzywnę w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie organ zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wymierzając ją w wysokości 9000 zł. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest zgodna z określonymi w przepisach ustawy regułami oraz orzeczona została z zachowaniem zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadami racjonalnego działania i zasady niezbędności. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W myśl art. 120 § 1 grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W rozpoznawanej sprawie istotne jest również, że egzekwowany obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego, zatem zgodnie z art. 121 § 4 powoływanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W ocenie Sądu kwota grzywny orzeczona w rozpoznawanej sprawie została określona prawidłowo wg zasady przyjętej w przepisie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym kwota grzywny nakładana każdorazowo nie może przekraczać 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Nadto w myśl art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (§ 3). W niniejszej sprawie na skarżącego została nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości 9000 zł. Organ egzekucyjny pierwszej instancji wskazał przy tym, że celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej i jest to konieczne, gdyż grzywna, która ma doprowadzić do wykonania obowiązku musi być dolegliwa, aby zmusić zobowiązanego do wykonania obciążającego go obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku. Jest też środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej powinien realnie wpływać na dobrowolne jego wykonanie przez zobowiązanego. W sytuacji zatem, gdy obowiązek nie jest wykonany, jak w rozpoznawanej sprawie, a grzywna może być nałożona tylko raz, wymierzenie jej jest uzasadnione. Należy przy tym zaznaczyć, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, bowiem w przypadku wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W rezultacie koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, w sytuacji gdyby samodzielnie wykonała obowiązek. Skarżąca może zatem wykonując obowiązek zwolnić się z konieczności uiszczenia wymierzonej grzywny, bowiem zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej.